第二节 财政的职能
所谓财政职能，就是财政所固有的功能或潜在能力。一般来说，国家职能规定着财政职能的范围，财政职能是国家职能的主要体现，贯穿于一国政府各部门、各职能之中，是国家职能实现的财力保证。财政的职能是指财政固有的功能，是由财政的本质决定的。其主要表现在资源配置、收入分配和经济稳定三个方面。
补充阅读
国家职能与财政职能
国家具有政治、经济、社会三大职能，其中，政治职能是前提和基础，社会职能是中心和方向，经济职能是过程和保障。根据市场经济条件下政府与市场之间的关系，国家的职能范围主要是弥补市场失灵与市场缺陷，保证市场经济的正常运转，满足国家和社会公共需要。财政属于政府的经济行为，财政职能当然也就是国家经济职能的体现，财政职能导源于国家的经济职能，即资源配置、收入分配、经济稳定。这部分内容可参阅美国著名现代财政经济学家奠基人马斯格雷夫的著作——《财政理论与实践》。
一、资源配置职能
全社会资源不足与人类需求的无限性之间的矛盾是经济学永恒的问题，也是核心问题。怎样将有限的资源尽可能地满足人类需要就是资源配置问题。
（一）资源配置的含义与目标
在市场经济条件下，市场是社会资源的主要配置者，市场调节是自发的，是一只看不见的手。政府干预是市场调节的辅助手段，在“市场失灵”的领域，发挥财政的调节作用是必要的。
财政的资源配置职能是指通过财政收支活动及相应财政政策的制定、调整与实施，对现有的人力、物力、财力等社会经济资源的合理调配，使其在不同用途、不同使用者之间进行配置，实现资源结构的合理化，使资源得到最有效的使用，获得最大的经济效益和社会效益。
对同一种资源的不同配置，其效果必然存在巨大差异。资源配置的最高目标就是实现资源的最优分配，取得最大效益。因此可以说资源配置的目标是追求最大效益，即我们常说的效率。
（二）资源配置的途径
财政对资源的有效配置主要是通过税收、国债、政府投资、国家补贴等具体的财政收支活动实现的。从直观来看，财政配置的资源似乎只涉及财政拥有的资源本身，实际上财政能够发挥调节作用的资源要比这个内容广泛得多。如果把整个社会划分为政府和非政府两个部门，这两个部门支配的资源份额大体上体现了财政支配资源与市场支配资源的份额，那么财政配置资源实际要涉及两方面的内容。
1.调节资源在地区之间的配置
由于历史的、地理的和自然条件方面的差异，在一个国家内部，各地区之间的经济发展不平衡是一种常见现象，有的地区发达，有的地区落后。而市场配置资源的结果，使得社会资源总是流向经济发达地区，这样会造成发达地区更发达，落后地区更落后，不利于国民经济均衡稳定的发展。而通过税收、财政补贴和国家投资等财政手段的有效配合，可以引导社会经济资源从经济发达地区向经济落后地区流动，从而最终实现资源在不同地区之间的合理配置。
2.调节资源在产业部门之间的配置
国民经济各部门必须按比例、协调地发展，市场总是把资源配置到那些能给微观经济主体带来丰厚利润的产业部门，从而造成各部门发展不平衡、产业结构不合理。对此国家可以通过两条途径予以解决：一是调整投资结构，通过增加或减少对某些产业的投资，从而加快或延缓其发展；二是调整现有企业的生产方向，即调整资产存量结构，促使一些企业转产。在这两方面，财政都能发挥调节作用。例如，在一国工业化初期阶段，调整国家预算支出中的投资结构，增加能源、交通和原材料等基础工业和基础设施方面的投资，加快其发展，有利于解决国民经济发展中的“瓶颈制约”；在工业化中后期则利用税收优惠或贴息等财政政策引导企业投资方向，鼓励企业向朝阳产业的产业部门流动，改变企业的投资方向。
案例阅读与分析
西藏实现跨越式发展
西藏从1951年和平解放至今，掀起过多次建设浪潮，每一次都使西藏经济实现飞跃。
20世纪50年代，由东向西的川藏公路、由北向南的青藏公路、由拉萨通往南亚的中尼公路相继建成通车及拉萨贡嘎机场建成通航，使西藏交通闭塞的状况有了根本的改观。
1985年，由国家投资、全国9个省市援建的43项工程，揭开了西藏现代化建设的序幕。80年代末至90年代初，由国家投资32亿人民币，兴建了一批特大基础设施项目以及对“一江两河”中部流域综合开发治理，这次建设潮以能源、交通为重点，使西藏基础设施建设得到了较大的改善。
1994年7月，中央人民政府决定再投资23.8亿元人民币，建设62个工程项目。62项工程全部建设完成，实际投资达到41.6亿元人民币。
2001年6月，中共中央、国务院在北京召开的第四次西藏工作座谈会，帮助制定了“十五”期间西藏发展规划，并确定了国家直接投资的建设项目117个，总投资约312亿元。
“十一五”期间，国家对西藏投资超过1000亿元，在西藏开展了包括青藏铁路延伸线——拉萨至日喀则在内的180个项目。
“十二五”期间国家进一步加大了对西藏基础设施的投入力度，一批重点工程相继开工，国家年度投资将达到260亿元，巨大投资支撑和推动西藏经济社会又好又快地发展。
在中央人民政府的大力扶持和全国各地支援下，西藏经济实现了历史性跨越。据统计，1994年以来，西藏地区生产总值连续18年达到两位数增长，年均增速达12%。“十一五”期间，西藏地区生产总值先后跨上300亿元、400亿元和500亿元三大台阶。2014年，西藏自治区生产总值为920.83亿元，人均生产总值为29514元。
问题：结合以上案例分析财政的资源配置职能。
本例整理自多篇媒体报道，包括《和平解放后的西藏：五次建设浪潮》等，有兴趣的读者可阅读新华网2011年7月11日刊载的《西藏和平解放60年》白皮书全文：http://news.xinhuanet.com/politics/2011-07/11/c_121652482.htm
二、收入分配职能
国民收入的分配过程分为初次分配和再分配。初次分配是在企业内部进行的要素分配，再分配是在初次分配基础上进行的各种分配。财政参与初次分配过程主要表现为国家以国有资产所有者身份参与国有企业的利润分配和以社会管理者身份通过财政取得的各种间接税收入。财政参与再分配过程是通过取得各种直接税、国债和财政支出等进行的。
（一）收入分配职能的含义与目标
财政的收入分配职能，是指政府通过财政收支活动，实现收入在全社会范围内的公平分配。公平分配包括两个层次：一是经济公平，强调要素收入和要素投入相对称，这可以通过在公平竞争的环境下，由市场的等价交换机制来实现；二是社会公平，强调将各阶层之间个人收入的差距维持在社会居民所能接受的合理范围之内，但社会公平不等于社会平均，它只是避免贫富悬殊或贫富差距过大。市场机制是“按要素贡献分配”，人们所提供的资本、能力等生产要素不同，贡献不同，收入也不同。由于市场失灵现象的存在，还会使人们的要素收入与要素投入不对称，这都会拉大人们之间的收入差距。另外，市场机制无法照顾那些无能力或能力较弱的群体，这些群体包括：收入在贫困线以下的个人和家庭、残疾人、失业者、贫病交加者、老年人等，这无疑都会拉大这些群体与其他群体的收入差距。
政府在这方面的作为也可以体现在两个方面，为市场机制作用的充分发挥提供良好的道德、法律等公平环境，同时在市场机制不起作用时发挥调节作用，以实现经济公平；通过财政二次分配的调节作用对弱势群体给予必要的倾斜，缩小人们之间的收入差距，以实现社会公平。财政收入分配职能的目标就是实现社会公平分配，包括经济公平和社会公平两个层次。本书财政收入分配职能主要探讨的是怎样实现社会公平。
（二）收入分配职能的途径
财政对收入分配的调节主要是通过税收、财政支出（包括财政补贴）、政府管制、国债等措施实现的。
1.通过税收实现对收入的调节
最重要的税收工具是累进所得税，意在通过对高收入者征收较高税率的税收来缩小收入差距，另外还可以通过确定免征额等方式对那些低收入者进行照顾，通过征收财产税、遗产税和赠与税等调节财产的分配状况。
2.通过财政支出改变收入分配格局
如通过社会救助性质的转移性支出向那些处境困难的人们提供现金和实物救济，以保证其最基本的生活保障；通过社会保障支出对丧失劳动能力的人和失业的人等提供补偿性支出，以改变低收入者的生活状况；通过对公共项目进行投资，可以增加一部分人的就业，通过加大义务教育投入，可以提高低收入阶层的挣钱能力等。
3.通过政府管制对市场机制进行直接干预
如规定企业必须向雇员支付最低工资，实施使低收入者受惠的价格管制政策，制定法律法规严禁对妇女等特定群体进行工资歧视等。
4.通过发行国债增加国家收入
通过发行国债将居民手中的剩余资金集中起来，可以增加国家收入，并将其运用到需要的地方。由于国债是政府财政收入的一项重要来源，是政府财政分配的一项重要内容。所以，国债归根结底也是属于财政分配的范畴。
案例阅读与分析
我国收入分配现状
改革开放30年，我国经济进入高速发展的黄金时期，平均10%的年增长率对世界各国而言都是一个增长奇迹。得益于经济总量的积累，国民收入水平飞速提升，国民生活水平随经济发展不断改善，社会文明程度得以提高，与之对应的国民政治参与意识也明显增强。
与此同时，中国的收入分配差距也在被逐步拉大。从统计数据看，大部分经济学家对中国的基尼系数估计在0.45～0.5，高于0.4的世界警戒标准。针对经济发展不平衡的现状，我国政府也正采取不同的方式缓解贫富分化并减轻收入分配差距的影响。中国共产党的十七大报告指出：要“扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势”。这充分说明在保障民生的前提下，促进收入分配相对公平，是现阶段的重要课题。中国共产党的十八大报告进一步指出：初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。深化企业和机关事业单位工资制度改革，推行企业工资集体协商制度，保护劳动所得。多渠道增加居民财产性收入。规范收入分配秩序，保护合法收入，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。
当然，促进收入分配公平的手段有很多，财政政策作为社会资源配置和政府宏观调控的重要手段，对于切实解决收入分配问题，缩小收入差距，具有不可或缺的重要作用。
问题：针对我国收入分配不均的现状，从财政政策的收入分配职能出发，你认为应该怎样解决这一问题。
三、经济稳定职能
1.经济稳定职能的含义与目标
所谓财政的经济稳定职能，就是通过不同时期财政政策的制定、实施和调整，使整个社会经济实现经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡的宏观经济政策目标。可见，财政经济稳定的职能主要包括四个方面的目标：
（1）经济增长。经济稳定是指经济动态稳定，即要保持经济持续、稳定、协调的发展。经济稳定并不是不要经济增长，我们所讲的经济稳定，是经济适度增长中的稳定。一个停滞不前的经济体是很难言及稳定的，一个国家要想保持经济稳定，首先必须保证较适合的经济增长率。
（2）物价稳定。物价稳定是指不使物价出现持续全面的上涨，货币购买力不发生剧烈变动。在纸币流通条件下，随着商品经济的不断发展，物价有不断上升的趋势，但只要上涨幅度人们可以容忍，都可视为物价稳定。物价稳定并不等于物价上涨率为零，一般认为物价上涨率保持在3%左右即可。
（3）充分就业。充分就业是指整个社会的人力、物力、财力的充分利用。一般以劳动力的充分就业来代替。充分就业并不是指有工作能力而且愿意工作的人百分之百的就业，而是指就业率达到某一社会公认的比较高的比率，一般认为失业率在5%以下就算充分就业。
（4）国际收支平衡。国际收支平衡是指一国在进行经济交往时，其经常项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。随着经济全球化程度的日益加深，各国经济的联系日益紧密，一国国民经济要受到国际经济往来的多方面影响。因此，国民经济稳定客观上要求国际收支不要出现大的逆差和顺差。
2.经济稳定职能的途径
财政作为政府重要的宏观调控手段之一，要通过多种财政手段，有意识地影响和调控经济，以实现经济的稳定发展。概括来说，财政实现该职能的内容和手段主要有以下几个方面：
（1）“自动”稳定作用。财政系统本身具有“自动稳定器”的作用，因此利用财政系统本身固有的一些制度可以自动调节经济，例如累进税制度、转移支付制度等。当经济过热时，累进税制度可以自动多征税，转移支付制度可以自动减少转移支付，达到抑制经济过热的目的；反之，当经济萧条时，累进税制度可以自动减少征税，转移支付制度可以自动增加转移支付，达到刺激经济复苏的目的。
（2）运用财政政策，逆经济风向调节，促进社会总供求的平衡。经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段。当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出或增加税收或两者并举，一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出或减少税收或两者并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支发生不平衡是可能的而且是允许的。针对不断变化的经济形势而灵活地变动支出和税收，被称为“相机抉择”的财政政策。
补充阅读
财政学和公共经济学的关系
在财政专业课程中，“财政学”“公共经济学”是什么关系多有争论，21世纪初国内曾有学者征求过世界多位专家的意见，并做了总结，认为他们对财政学和公共经济学关系的认识也存在歧义。
（1）财政学和公共经济学是一回事，都是研究政府作用的，只是题目的变化而已，“财政学”和“公共经济学”是相互替换使用的。
（2）存在传统财政学和现代财政学的区分：传统财政学主要研究政府收入，特别是税收方面，而现代财政学则更多地以政府开支为研究对象。
（3）公共经济学是从财政学演变而来的，并且是在20世纪50年代到70年代创建的。
（4）财政学和公共经济学的研究领域有很大不同。财政学研究政府的收支活动；而公共经济学则包括除了政府收支之外的其他方面的问题，比财政学宽广。财政学主要研究的是宏观问题，而公共经济学则侧重于微观问题。
该文作者认为“财政学”和“公共经济学”内涵相同，是一脉相承的。