第二节 地方政府间的关系

地方政府间的关系是府际关系中的重要方面。目前学术界对于府际关系的概念主要从静态的组织权力与动态的行为选择两个层面进行阐释。在静态层面上，有学者指出“府际关系是指不同层级政府间的关系网络，尤其指中央与地方（单一制国家）或联邦与其成员单位（联邦制国家）政府间的垂直关系”。还有学者提出，府际关系即政府之间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。对于府际关系而言，强调的是政府间权力配置和利益分配的关系。在动态层面上，有学者提出，府际关系是指各级地方政府间为了执行公共政策，围绕提供不同级别的管理和服务所形成的复杂关系。从静态层面对府际关系概念进行剖析的学者强调国家权力分配的重要性；从动态层面对府际关系概念进行剖析的学者则强调政府这一主体之间的竞争与合作关系。

府际关系（Inter-Governmental Relations, IGR），意即政府之间的关系，而关于府际关系具体内涵的界定，国内外学者还未形成定论。

马克斯·韦伯所提倡的官僚制是一种经典的行政组织典范。这一制度在管理机构中被广泛运用，这种官僚制度包含三种组织形式：一是“领导—服从”形式；二是“集权—统一”形式；三是“分部门—分层级”形式。官僚制作为一种行政组织制度，在现代社会中起着合法统治的作用。合理的分工是官僚制的重点，各部门各成员的岗位职责与管理权限都有着明确的划分，并且这种划分是以法规的形式进行固定的。官僚制还实行等级化的权力制度与职务制度，整个组织都在一个完整的层级化的权力体系中。结合官僚制的管理方式，现代政府在进行管理时也要充分考虑垂直化分布，体现层级化，但同时也要考虑水平化分布，从而形成部门。这就使政府组织结构呈现一种“条块结合”的状态，进而也形成了一种复杂的不同政府层级之间的关系。

国外有关府际关系的研究，代表者有Denhardt与Grubbs等学者，他们认为，府际关系是指政府各层级之间为执行公共计划或为了促进社会发展而产生的一种相互依赖却又十分复杂的关系。但Shafritz与Russell等学者认为府际关系是一种政策或机制，是不同层级的政府在相同的地区内相互管理或相互提供服务的一种关系。

国内府际关系研究的代表者主要有林尚立。他在1998年就府际关系发表了观点，他认为府际关系是“国内各级政府与各级地方政府之间的关系，且这种关系可分为横向关系与纵向关系两种，横向关系即各级地方政府之间的相互联系，纵向关系则是中央政府与各级地方政府之间的联系”。赵永茂与孙同文等学者于2001年就府际关系提出了他们的看法，他们认为府际关系是一种垂直的互动关系，是各层级政府之间的一种关系表现，同时，府际关系也包含同层级政府之间的互动关系以及特定政府各部门之间的关系等。同年，谢庆奎教授也对府际关系做出了阐释，他认为府际关系不仅是政府之间的一种垂直互动关系，还是一种水平交错关系，而这种府际关系可细分为四种：一是中央政府与地方政府之间的垂直府际关系；二是地方政府之间的水平府际关系；三是政府各部门之间的交错府际关系；四是各地区各级政府之间的关系。这其中的府际关系包含四大关系形态：一是权力关系；二是公共行政关系；三是财政关系；四是利益关系。而其中的利益关系与其他三种关系之间都有着密切的联系，这种利益关系是不同地区各级政府之间纵横交错的府际关系，它包括各地区政府之间、各层级政府之间、各政府部门之间的府际关系。

按照府际关系主体之间的互动情况，学术界将府际关系大致分为垂直关系、横向关系和斜向关系三种类型。同时，通过对中央政府与地方政府之间的关系、地方政府之间的关系、中央政府部门与地方政府之间的关系、中央政府与地方政府部门之间的关系等诸多关系的分析，对府际关系进行了不同维度的研究。本书主要将府际关系分为垂直关系和横向关系两大类。

府际关系是现代国家治理的重要制度架构，不同的府际关系模式产生了不同的国家治理绩效。传统的府际关系存在不少问题，条块分割、职责同构、部门扯皮等现象时有发生。“条块关系”是中国府际关系模式的基础。中华人民共和国成立以来，我国政府条块之间存在大量的摩擦和冲突，条块矛盾所带来的不是“条条专政”就是“地区分割”，这就使得府际关系在两个极点之间摇摆不定，不能形成稳定状态（周振超，2006）。

一、地方政府间的垂直关系

（一）上下级关系

地方政府间的关系是中央政府与地方政府之间的府际关系的延伸。地方政府间的垂直关系主要表现为领导与被领导、管辖与被管辖、监督与被监督的关系。各级地方政府间的纵向关系在很大程度上受制于中央与地方的关系。在实行地方分权制的条件下，由于各级地方政府的权力是由法律所赋予的，所以地方政府间主要存在的是法律上的领导、指导关系。中央与地方的领导与制约关系比较弱。在实行中央集权制的条件下，由于地方各级政府的权力都来源于上一级政府的让渡，所以，地方各级政府间的关系就是一种领导与被领导、制约与被制约的关系。

（二）职责同构

从垂直关系来看，城市政府存在一个显著的特点：职责同构。所谓职责同构是指在政府间的关系中，不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一。地方政府之间的垂直关系发生了较大的变化，地方自主权扩大，但上级政府领导下级政府，上级政府通过人事、财政、行政等手段控制下级政府，下级服从上级，这种状况基本没有改变。就整体结构而言，中国地方政府间在垂直关系仍表现为以上下级的隶属关系为主。职责同构不仅是对中国府际关系特征的一个理论概括，也是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因（朱光磊、张志红，2005）。而所有这些问题，由于涉及不同的行政辖区，依靠传统的单边“行政区行政”思路，已经无法得到有效治理。在这种情况下，面对社会、经济、环境等各种棘手的公共问题，城市群内的城市产生了合作治理诉求，要求各行政区政府打破行政区划的刚性界线，通过跨界合作实现区域一体化治理。

二、地方政府间的横向关系

横向的地方政府间关系主要表现为合作、交流与竞争关系。地方政府间的横向关系无论是平行的还是斜交的，都不是指导与被指导、领导与被领导的关系，因此它们之间的关系比较自由，更多地体现为交流与合作的关系。地方政府间的横向关系主要有6个特点：主体多元、地位平等、互动性强、政策性强、形式多样、内容丰富。

（一）地方政府间横向关系的形式

1.交流与合作

由于各个行政区域的自然资源、人力资源、资金和技术条件不相同，各级地方政府为寻求集体性收益，会选择与其他地方政府达成合作；国家出于战略发展的需要，会推动地方政府间的合作；地方政府也会基于共同问题的解决或者经济社会等发展问题而展开积极的交流与合作。地方政府间的交流与合作的具体形式多种多样，主要有签订协议及意向书，成立协会，举办论坛或召开联席会、协调会、座谈会等，组建联合体、协作区、经济圈，建立都市联盟、城市圈，采取联合行动，参观访问或者考察学习，互设办事或者联络机构，等等。

府际协议（Interlocal Agreements, ILAs）是地方政府间合作与交流的有效手段，对公共物品和服务的供给具有重要意义。地方政府通常会以协议推动合作，如各种合作框架、合作宣言、合作意见等。府际协议成为制度性集体行动理论及其应用的重要分析单元，府际协议被看作是地方政府的自愿行为，这种行为是基于交易风险判断下的最小化不确定性决策。任何一项府际协议都是二元或多元关系的体现，是协议各方自愿互惠行为的结果，所以，府际协议刻画了地方政府之间的合作关系，同时也形式化了地方政府间的网络连接。

2.竞争与摩擦

地方政府基于地方利益，加上资源有限和促进本地发展的需求，使得地方政府间的竞争和摩擦不可避免。其竞争与摩擦的主要表现有：对中央政府所掌握由此产生的资源的争夺，对各种经济发展资源的争夺，地区封锁，市场垄断，产业结构趋同以及由此产生的摩擦等。地方政府间的竞争既有积极结果，也有消极结果。就其积极结果而言，地方政府间的竞争促进了人才的培养和引进，促进了外资的引入以及先进的管理方式与技术的引进，加快了思想解放和制度创新，提高了政府的工作效率和服务水平，改善了城市基础设施和城市面貌等。就其消极结果而言，地方政府间的竞争基于短期行为，往往忽视可持续发展，造成环境污染等问题；地区封锁阻碍了国内统一大市场的形成；对外资的恶性竞争导致国有资产流失；产业结构趋同造成资源浪费和生产能力闲置等。

3.对口支援

对口支援是指中央政府为了促进落后地区的发展，组织相对发达地区与落后地区进行对口帮扶。这种支援关系的建立一般是由中央政府所主导的，支援涉及经济、教育、人才培养、资源开发等各个建设领域。

（二）地方政府间横向关系的发展趋势

1.合作或竞争的内容不断增加

地方政府的横向关系将会影响到政府间的纵向关系，即会使地方政府产生扩大自主权的需求。伴随地方政府横向关系的发展，政府间的合作或竞争的内容会不断增加，比如，从生产领域向生活领域扩展；从对外争夺资源的政府经济工作内容竞争，向制度创新和服务提升的政府能力较量转变。地方政府之间还会基于各种各样的目标及动机形成区域合作关系。区域合作的目的在于，通过区域行政力量，扫除区域壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置。

2.城市群成为地方政府区域合作的重要空间

“城市群”是指以特定地域范围内1个以上的特大城市为核心，由3个或3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。改革开放以来，中国东部沿海地区率先开放发展，形成了京津冀、长三角、珠三角等一批城市群，它们以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内GDP，有力地推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。在这三个发展较早的城市群的基础上，中国正在发展和计划发展的城市群有28个。可见，随着区域经济的发展与区域政策的推进，城市群正在成为区域经济社会发展的重要载体与表现形式。

3.城市联席会成为城际合作的主要形式

近几年，在城市群中出现了一个比较典型的协作行为——城市联席会。城市联席会是城市群内部各城市之间进行沟通协作的一种形式，对于促进区域公共事务治理起到了非常重要的作用。同时，它也是目前可操作的城市群协同治理的工具，而诸如区域政府之类的制度安排还是很难实现。从实践来看，联席会的参与者范围非常全面，涉及面非常广泛，形式也是多样化的，比如执行多年的长三角经济协调市长联席会、京津冀发展改革委区域工作联席会、成都经济区合作联席会等。