第三节 府际治理的理论基础

一、区域治理理论

（一）从“协调”到“合作”

有关区域治理理论的研究主要经历了协调和合作两个阶段。首先，20世纪后期，碎片化的治理系统不能够有效地应对快速现代化带来的社会问题（锁利铭，2013）。Tiebout＆Charles尝试从个人选择的角度解决大都市或区域化难题，他们主张采用一个统一的地方治理体系，他们认为这样的治理方式具有优化资源配置效率的优势。此后，“多中心制度”进一步反映了如何在一个地域分散的系统中管理行政冲突。与此同时，一些改革者提出功能性区域和行政区域之间的匹配问题，指出具有中心权威的合并政府可以解决行政辖区与功能区域不匹配的问题。总之，这一时期的研究认为区域治理是对地方政府复杂关系的管理，强调地方政府及其相互关系的协调。2000年以后，理论界认识到合作和战略决策的重要性。以Feiock为代表的学者整合了集体行动的问题与制度分析的范式，提出了制度性集体行动分析框架，这一框架构建了某一范围内同一层级、不同层级的政府部门或其行动者之间的合作机制。

（二）从“治理”到“区域合作治理”

“治理”是一个非常宽泛的概念，治理的主体以及对象多种多样。“治理”是对组织主体间互动关系的结构性描述，治理不仅限于固定组织内的关系研究，任何一种内部化的组织行为都涉及治理问题。随着组织边界和目标任务的变化，治理涉及的主体也会发生变化，但本质上仍然是对主体间互动的结构性描述。沿着制度性集体行动框架和新区域主义的理论逻辑，可以认为“区域治理是一种由多个政府部门和非政府部门的利益相关者直接参与，旨在制定或执行公共政策、管理公共事务，以共识为导向的集体决策过程的正式制度安排”。

在此基础上，“区域合作治理”可以看作是参与合作治理的地方政府发展区域经济的具体体现，强调自治基础上的区域利益。因此，区域合作治理有两个层次：一是单行动者行为选择层次，即区域合作行为；二是多行动者组成的结构层次，即区域合作治理结构。两者之间相互作用、相互影响。在区域合作行为层次上，地方政府是区域合作治理的主体，区域合作治理就是不同的地方政府在解决区域经济发展或区域公共事务上采取“合”途径，进行区域政策决策、合作对象选择、合作途径确定、合作协议执行及合作成果监督的过程。而“区域治理结构”则进一步表明了地方政府与其他参与主体的特征及相互之间的动态结构关系，具体表现为包括合作区域的边界、规模及关系等各种集体行动变量在内的制度安排，地方政府间形成的独立、双边或多边关系，这些关系构成了“区域合作治理结构”。区域合作治理结构决定了各参与方在个体理性下的策略行动选择，这些选择构成了各参与方之间的关系状态，而各方之间原有的关系又会成为潜在区域主体的个体行为选择的前提和约束条件。

二、制度性集体行动理论

制度性集体行动（Institutional Collective Action, ICA）基于奥尔森的个人层面集体行动理论（Olsen，1965）、奥斯特罗姆的制度发展框架（Ostrom，2003）、科斯的交易成本理论（Coase，1937，1960）进一步融合与深化。2005年左右，制度性集体行动框架由佛罗里达州立大学的Feiock教授团队提出，在Andrew、Lubell等学者的推动下，得到了广泛的应用与传播。该框架已经成为研究协作性治理的国际期刊的主流框架。Feiock分别于2007年发表的Rational Choice and Regional Governance和2009年发表的Metropolitan Governance and Institutional Collective Action较为系统地提出并发展了ICA框架。Feiock于2013年发表的The Institutional Collective Action对于ICA进行了完整的理论描述。Regional Governance and Institutional Collective Action for Environmental Sustainability（Yi et al.，2017）等文献适用于中国现状，弥补了我国区域合作研究中缺少规范性框架的不足。

（一）ICA框架与困境

现有观察中往往只看到地方政府的合作行为与非合作行为，以及最后具体采取的合作机制，并没有在个体动机与现实应用之中找到理论解释，因此地方政府区域合作行为容易产生“黑箱化”现象（锁利铭等，2018）。ICA框架提供了解释地方政府区域合作微观动机与现实选择之间的机理模型。ICA理论认为地方政府作为理性的机会参与者，必须评估共同参与提供公共产品或服务时的成本和收益。地方政府的合作收益主要涉及集体性收益和选择性收益。集体性收益（Collective Benefit）是协作收益，包括规模经济、内部性外部化、溢出效应等。选择性收益（Selective Benefit）是ICA 框架中对传统府际合作关系进行探索的一个重要突破口，具体包括声誉、信任、地位、社会资本等（Feiock，2013）。

ICA框架将集体行动理论、组织交易成本理论、公共经济理论、社会嵌入网络理论、政治市场政策设计理论等整合起来，提供了一个概念系统，以理解和研究在当代社会和治理安排中普遍存在的各种各样ICA困境。Feiock（2013）认为，ICA的困境直接来自一个政府在一个或多个具体职能领域的决定对其他政府和其他政府职能产生影响的权力分配或划分。ICA困境有水平型、垂直型和功能型三种表现形式。如果政府太小（或太大）以至于不能够有效地提供服务，或者在提供服务的过程中产生了溢出管辖范围的外部性，就会产生水平型ICA困境。当政府多层次的组织在经济发展或环境管理中同时设定类似的政策目标时，各级政府的行动者之间就会产生垂直型ICA困境。功能型ICA困境则是指具体职能和政策领域的分裂。实践中最常见的功能型ICA困境有四类：跨地区服务活动的收益协调，基础设施生产规模经济效益，尽量减少公共资源问题，内部化其他地方政府施加的外部性。

资料来源：锁利铭，罗承翎。政府治理研究综述［J］.电子科技大学学报（社科版），2018（8）：42-45.

（二）解决ICA困境的机制

解决ICA困境的合作开始于承认政府之间的相互依赖关系，即一个政府的行动会影响其他政府的行动。图1-2列出了解决ICA困境的机制的分类。在图1-2中沿着两个维度来排列这些机制：水平方向根据机制的依赖性，即机制是主要依靠社会嵌入性、法律或契约安排还是政治权威来排列；垂直方向根据机制包含的解决方案，即是单一政策层面的双边协议、多边解决方案还是更复杂的由众多行动者集体选择的政策安排来排列，这样就构成了9个单元格，它们反映的是面临困境的单个政府部门的自愿参与机制，在图1-2中向右向上方向表示合作挑战的程度增强；最右侧的三个单元格反映的是上级机构强加给当地行动者的机制，因此不一定是合作的产物。

资料来源：FEIOCK R C.The institutional collective action framework［J］.Policy Studies Journal，2013，41（3）：397-425.

（三）ICA困境的协调机制：交易成本与契约风险

制度性集体行动拓展了个体理性的分析方法，揭示了组织行动的理性选择。针对地方政府协作行为的选择，ICA给出了判断依据，即交易成本和风险。

首先，影响地方政府决策的关键因素是信息成本、谈判成本、代理成本和执行成本。这四类成本统称为交易成本（见表1-1）。但是这些交易成本并非由主观决定的，而是由集体行动环境所决定的：集体行动的领域产品与服务特点，城市所在区域的经济政治社会特点，制度约束，既有的协作关系累积的社会资本等（Feiock，2013；锁利铭，2018）。

资料来源：FEIOCK R C.Rational choice and regional governance［J］.Journal of Urban Affairs，2007，29（1）：49-65.

其次，合作风险包括不协调风险、不公平分配风险和背叛风险（见表1-2）。不协调风险主要体现为在涉及多个地方政府时缺少协调手段或组织产生的行动难以取得一致的可能；不公平分配风险主要体现为对当前合作产生的收益与预期收益不符合时，收益在集体行动各方之间的分配出现不公平或不匹配的可能；背叛风险主要体现为合作方对合作承诺出现的违约与机会主义行为的可能（Feiock，2013）。交易成本与合作风险的存在以及它们的共同作用，使得地方政府在进行协作行动时产生了多样化的选择（锁利铭，2019）。

资料来源：FEIOCK R C.The institutional collective action framework［J］.Policy Studies Journal，2013，41（3）：397-425.

在图1-3中，对角线维度定义了解决合作风险的机制的有效性以及参与拟议机制的地方行动者的成本。当合作范围狭窄并且执行是基于嵌入式社会关系时，成本将会很小。当机制包含多个策略、行动者和委托授权的集体决策过程时，成本将比较高。

Feiock认为“参与激励是有利于以最低成本获得最大收益的机制类型”。图1-3通过比较在交易成本和隐蔽行动有效性方面存在两种不同的机制来说明了这一假设。图1-3中的横轴代表了合作中不协调、不公平分配或背叛的风险，而纵轴代表了解决这一困境的交易成本和预期收益。机制A代表诸如非正式网络之类的机制，当合作风险较小时，这些机制对行动者施加最小的交易成本。机制B可能是一个多边的地区间协议，即使合作风险较小，行动者的交易成本也要高得多。但与机制A相比，机制B成本上升的速度更慢，预期收益会下降得更慢。相比非正式关系或协议，正式的合同关系需要更多的努力才能建立，但是，第三方执行的有效性可以在中度风险的合作困境中提供更有效的承诺。

资料来源：FEIOCK R C.The institutional collective action framework［J］.Policy Studies Journal，2013，41（3）: 397-425.

三、社会网络治理理论

公共服务问题需要在克服外部性的前提下考虑多个主体间跨行政区的协作关系，而这类涉及多个主体间的交流与合作构成的相互交织关系使得城市群形成合作网络，即府际之间的连接以及通过分享目标而开展的行动是基于网络进行的，表现为府际间的网络关系（张康之、程倩，2010）。而整个网络是由具有边界的组织相互作用，以实现一个共同的目的。政策网络的原始概念与公共资源配置的决策有关，但现在的政策网络则是与政策主体的参与有关，比如，公共机构、立法机构、执行机构、监督机构、利益集团、企业组织、非营利组织等。政策主体之间相互依存、相互影响、相互制约、相互促进，形成一个网络型的“共同体”。在网络治理理论的基础上，社会网络则是由种种社会主体之间的关系构建起来的，反映的是社会行动者之间的结构性关系。因此，社会网络视角关注的是社会主体之间的关系，并作为对社会规范以及个体行为进行研究的重要补充视角。

如图1-4所示，Provan＆Kenis提出了网络治理的三种结构类型：共享型网络治理（SG）、领导型网络治理（NLO）和行政型网络治理（NAO）。共享型网络治理是一种分权互惠的网络治理形式，强调成员之间平等的多边关系与相互依存关系；领导型网络有一个核心成员（领导），其他网络成员倾向于与该成员形成直接或间接的连接关系；行政型网络治理依赖于网络外的某个组织的资源配置或信息供给。三种不同的网络结构在网络的紧密程度上有区别：SG具有较高的网络密度，强调成员间高度的信任关系和合作的广泛性；NLO也较为紧密，但是该结构凸显领导成员的核心地位，用网络指标表达就是具有较高的中心度；NAO具有中等水平的密度，强调网络外部组织对网络关系的约束，网络受制或依赖于网络外部代理人在资源、信息及资金等方面的管控。