前言

改革开放以来，我国民办教育发展实现了从无到有、从小到大的转变，已经成为我国教育事业的重要组成部分。民办教育发展的探索与实践离不开教育法律政策的支持，同时也促进了我国教育法律的不断修订，二者相辅相成。我国民办教育的合法性基础来源于1982年《宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是我国第一次在《宪法》中鼓励社会力量参与办学，为民办教育的发展奠定了最根本的法律基础。民办教育法律制度的第二次重大突破是2002年颁布的《民办教育促进法》，其中最为亮眼也是争议最多的问题是民办教育“合理回报”的原则，这也是我国民办教育办学实践与法律政策相互协调的产物。2016年11月7日第二次修正的《民办教育促进法》明确了对民办学校实施“分类管理”，是我国民办教育法律政策的第三次重大突破。

自修订后的《民办教育促进法》施行以来，对于480余所民办高校与260余所独立学院来说，是否营利的属性不能再模棱两可，营利性还是非营利性是摆在740余所民办高校面前的一道必选题。截至2018年年底，虽然《民办教育促进法》已经施行一年多的时间，但目前尚无一所民办高校就营利性还是非营利性的路径作出选择。那么，经过长期的理论探讨与政策调整，民办高校营利抑或非营利进入依法实操阶段为什么依然难以抉择？哪些因素影响了民办高校的选择？

为了解答这些问题，本书在系统梳理民办教育发展政策演变的基础上，分析民办教育发展过程中最为核心的两个概念“合理回报”和“分类管理”，以美国私立高等教育分类管理为参考，系统分析我国民办高校分类管理背景下的路径选择。

同时，在2018年7月国家教育行政学院举办的“民办教育分类管理专题研修班”、2018年10月“中国民办高等教育改革发展（信阳）论坛”、2018年11月“中国独立学院协作会年会暨全国独立学院第十三次峰会”、2018年11月国家教育行政学院举办的“第一期民办高校董事长、校长高级研修班”中展开调研，针对来自不同省份、不同类型、不同层次的近百名董事长、理事长、校长、一线教师等进行访谈，召开座谈会，探寻民办高校路径选择方向及影响因素；此外，访谈教育部相关业务司局以及省级教育行政部门负责同志，探寻系列政策的目标及地方政府的配套措施；访谈国内民办高等教育的专家，探讨民办高校未来发展策略等。这些访谈内容为本书提供了较为翔实的依据和扎实的基础，希望本书为民办高校在分类管理路径选择上作出回应。本书的主要内容包括：

首先，在系统梳理民办教育发展历史演变的基础上，对公共政策、教育投资、私立高等教育等概念进行严谨的界定，并对前人的研究进行综述。分析民办教育发展过程中最为核心的两个概念“合理回报”和“分类管理”，探讨公办高校、非营利性民办高校和营利性民办高校的同等法律地位和差别化扶持政策。

其次，以美国私立高等教育分类管理作为参考，重点分析三个方面的问题：一是梳理美国联邦政府高等教育政策的演变；二是分析营利性大学的崛起及发展；三是以美国营利性大学的典型代表——阿波罗教育集团为案例，分析美国营利性大学面临的现实困境和未来发展趋势，以期为我国营利性和非营利性民办高校的发展提供借鉴。

再次，分析我国民办高校分类管理背景下的路径选择。通过调查分析，将民办高校划分为五种类型，即“单体办学”“集团化办学”“上市公司办学”“独立学院办学”“高水平办学”，针对不同类型探讨选择不同路径的影响因素。此外，结合新高教集团的发展，解析民办高校IPO、VIE架构、关联交易等概念，分析民办高校在分类管理背景下上市的机遇与挑战，提出加快推进分类管理路径选择的意见和建议。

最后，在详细比较中美两国私立高等教育发展的政策、实践以及案例的基础上，采用史密斯政策执行过程模型，分析影响民办教育分类管理政策执行的制约因素，优化民办教育分类管理政策执行的方案，实现非营利性民办高校和营利性民办高校的优化管理。

当下如何进行路径选择引领学校未来发展，学校董事长、校长乃至教育行政部门相关人员尚未有明确的预判。民办高校营利性与非营利性的选择是学校发展的重大战略，不能只看当下5年或者10年的战略，而是要放到历史长河中，分析过去脉络，探寻未来趋势，结合国外的发展状态展开分析。因此，笔者在这个阶段展开研究，希望为民办高校的路径选择、发展方向、学校战略提供一种思路。