1 绪论

1.1 选题背景

1.1.1 问题陈述

1.1.1.1 职业教育发展的重要性及其面临的困境

人力资本理论是近现代最为重要的经济学理论之一，该理论由舒尔茨于1960年首次提出，逐渐引起了学界的关注，并得到了快速发展。人力资本理论的核心理论为：提高人口质量，对教育进行投资是人力资本投资的主要部分。受其影响，自20世纪60—70年代以来，人力资本逐渐受到西方发达国家的重视，各国不断加大教育投入，以保证人力资本与经济社会发展相适应。

自20世纪末，人力资本理论引起了我国政府的重视，我国政府逐渐开始将人力资源建设工作提上日程。2007年，党的十七大会议明确提出一个重要发展目标：优先发展教育，建设人力资源强国。至此，如何快速实现从人口大国向人力资源强国的转变，就成为我国发展的一项重要任务。

人力资本的重要衡量标准是劳动力的受教育水平，可以说，劳动力的受教育水平对经济发展起到越来越重要的作用。教育对于发展劳动力潜力的作用是不容忽视的，尤其在提高劳动力质量方面的作用是不可替代的。教育作为连接人力资本和经济发展的重要力量，肩负着人才培养的重任，是我国实现从人口大国向人力资源强国转变的核心力量，是社会进步和经济增长的动力之源。

职业教育作为现代教育体系的一个重要组成部分，尤其是作为与市场经济联系最为密切的教育类型，它在我国改革和发展中扮演着非常重要的角色。从国际劳工组织的调研来看，经济全球化、技术进步和工作组织方式变化等成为推动熟练劳动力和高技能人才需求持续增长的主要因素，在发达国家，1970—1994年的制造业就业人数逐渐减少的原因就在于非技能性就业岗位的萎缩（约为20%），而在新加坡、韩国、中国香港和中国台湾等国家和地区，在它们高速发展的阶段，由于其技能性就业岗位总量保持稳定，就业比例呈上升趋势。1980—1995年，就高技能制造业就业比例来看，新加坡从62.8%上升到77.6%，韩国从33.5%上升到52.3%，我国台湾地区从39.1%上升到49.6%，我国香港地区从36.8%上升到38.6%。反观我国大陆，自1980—1995年，制造业中熟练劳动力比例呈现下降趋势，究其原因，与我国在20世纪90年代忽视职业教育的发展有很大关系。（详见表1-1）

在经济全球化和贸易自由化背景下，各个国家或地区的产业结构调整步伐加快，就业结构和职业分布也随着产业结构的变化而发生相应的改变，这对劳动者的技能和素质提出了新的要求。“伴随着经济增长和收入水平的提高，发达国家无一例外地把发展职业教育作为满足劳动力市场需求变化和提升国家综合竞争力的重要手段，经过30年改革、开放与发展，中国经济已经从以农业就业为主的传统农业社会转向以非农业就业为主的工业化社会，中国融入全球经济以来的产业结构和就业结构的调整速度加快，对职业教育提出了新的更高的要求。”

进入21世纪以来，我国职业教育发展再次迎来了发展的新高潮。在国家大力推动下，职业教育已经成为我国现代教育体系的重要一环，职业教育发展在各个方面均取得了一定成绩。随着我国社会转型，经济产业结构的升级换代已成为必然，各行业对于技能型人才的需求总量大大增加，而与之相矛盾的是，我国技能型人才数量远远不能满足市场需求，尤其是高技能人才更是少之又少。这种人才需求与人才供给之间的矛盾反映了我国职业教育发展水平落后，职业教育成为我国教育系统中的相对薄弱环节。在现实中，我国职业教育的发展已经不能简单地看作是人才培养质量的问题，更重要的是“入口”问题，各职业院校尤其是中等职业学校，为了招生工作，耗尽心力，倾巢而出，由此引发的招生大战屡禁不止。一方面，政府大力推进职业教育；另一方面，社会大众极度漠视职业教育，职业教育面临可持续发展的困境。追究其因，职业教育的吸引力不足在当下已经成为影响其发展的主要因素之一。但吸引力不足的问题并非个别因素导致，也非一日促就，而是在经济社会发展中各种因素综合作用的结果。如何提高职业教育的吸引力，如何使职业教育获得社会大众的广泛认同，是当下职业教育必须认真面对和努力解决的关键问题。

1.1.1.2 构建中等职业教育学生资助政策体系成为增强职业教育吸引力的路径之一

自1949年以来，历经70年的发展，我国中等职业教育逐渐形成了以助学金制度、免学费政策为主，以奖学金、勤工助学、工学结合等为辅的学生资助政策体系。1952年，国务院出台《关于调整高等学校和中等职业学校国家助学金标准的通知》，中职学校从公费制转到人民助学金制度。20世纪80年代改革开放之后，中等职业学校实施双轨制学费、助学金、奖学金等资助政策。1991年，国家物价局、国家教育委员会、财政部、劳动部联合发布教财66号文《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》，中职学校正式取消免费政策。

中等职业教育在20世纪90年代到21世纪初，逐渐由“精英教育”变成了“平民教育”。随着经济发展和社会变迁，中等职业学校的教育对象发生了很大变化，绝大多数的中等职业学校学生来自农村和城市低收入家庭。

自20世纪90年代以来，受到教育成本分担理论及市场经济相关理论的影响，政府决定对非义务教育阶段的学生收取学费，除九年义务教育之外，其他阶段的教育均收取一定学费，由学生及家长承担部分教育成本。1991年7月，国家教委、国家物价局、财政部、劳动部联合发布教财〔1991〕66号文件《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》，文件明确规定：“中等职业技术教育属非义务教育，自1991年起，对中等专业学校（不含中师）、技工学校和职业高中新入学的学生适当收取学费。”从此，中等职业教育开始进入收取学费的阶段，学生学费成为我国职业教育经费中的重要组成部分。中等职业教育学费的逐年增长，日渐成为家庭尤其是农村家庭的经济负担。

自1995—2004年，我国中职学生人均学费由693元提高到1594元，增长了2.3倍，我国城市居民家庭人均可支配收入由4282元增长到9422元，增长了2.2倍，我国农村家庭人均纯收入由1578元提高到2936元，仅增长了1.86倍，中职学费占农村家庭人均纯收入的比例由43.91%上升至54.30%，而这是按照一家一个孩子进行的计算，如果是两个孩子，则负担更重。（详见图1-1）

为了进一步提高职业教育的吸引力，我国政府相继颁布了一系列相关政策，涉及职业教育发展的各个方面，同时，对职业教育的投入也逐步增加。2006年，财政部、教育部出台政策，推进中等职业教育家庭经济困难学生助学制度建设。

2007年5月，国务院发布《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，对建立和完善中等职业教育贫困家庭学生资助政策体系、国家助学金评审程序、助学金的管理与监督等内容都作出了明确规定，把中等职业教育学生资助政策纳入国家整个家庭经济困难学生资助政策体系，大幅扩大中等职业学校受助学生比例。职业教育贫困生资助制度全面启动。

2009年12月，财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部联合发布财教〔2009〕442号文件《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，文件规定：“为逐步实行中等职业教育免费制度，从2009年秋季学期起，先对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费。”2010年7月，国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》），纲要》明确提出：“逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策。”上述政策文件的颁布，意味着中等职业教育免学费教育进程进入具体实施阶段。至2012年10月10日，国务院召开常务会议，决定扩大中等职业教育免学费范围、完善国家助学金制度。会议决定，自2012年秋季学期起，将中等职业教育免学费范围由涉农专业学生和家庭经济困难学生，扩大到所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。至此，我国中等职业教育学生资助政策体系基本形成。

中等职业教育学生资助政策（以下简称中职学生资助政策或资助政策）的颁布表明政府发展职业教育的决心，其主要目的在于：一方面是为了增加职业教育的吸引力；另一方面是为了促进教育公平。

1.1.1.3 问题的提出

自2012年中等职业教育学生资助政策体系初步形成以来，至今已数年。随着资助政策的实施，国家及地方政府对于中职学生资助政策的落实及实施情况进行了检查和监督，但是主要检查项目为资金落实情况，可以说，除去资金落实情况之外，并没有政策实施效果的详细报告。

中职学生资助政策自推行以来，不断出台新的政策，其政策目的和政策目标是什么？中等职业教育资助政策实施以来，究竟在多大程度上实现了预期的政策目标？是否对受惠群体带来影响？是正面影响还是负面影响？是否增加了职业教育的吸引力？是否增强了教育公平？这些均无相关研究予以说明。甚至有学者对政策本身提出疑问，“农村中等职业教育免学费政策的实施目标是促进教育公平，还是大力发展涉农专业？”政策目的和政策目标是两个概念，虽然上面的质疑有混同政策目的与政策目标之嫌，但是也反映出了政策设计本身在政策目的和政策目标方面的缺陷。

目前，中职学校在执行不同学生资助政策的时候，是否出现互相冲突的现象？这些政策是如何同时贯彻实施的？各相关利益群体又是如何看待中职学生资助政策体系的呢？目前的资助政策是否符合学生的需求？这些也没有相关研究予以说明。

既然中等职业教育学生资助政策体系已经形成，促进教育公平是我国明确提出的教育发展目标，那么，如何保证政策目标的顺利实现，就是必须探讨的关键问题。因此，对现有中等职业教育各类资助政策的实施效果进行评价，剖析存在的问题、探讨解决方案，为实施中职学生资助政策提供理论解释和事实依据，就成为中等职业教育研究的一项重要内容。

基于上述研究背景，笔者在本研究中对中等职业教育学生资助政策体系的构建和实施进行了政策评价，主要基于宏观和微观两个层面，从不同的视角对中职学生资助政策进行解读和分析。本研究的核心问题是：中等职业教育学生资助政策（主要包括助学金政策和免学费政策）的实施效果如何？产生了哪些影响？为了深入研究，笔者将上述问题进一步细化如下：

（1）中等职业教育学生资助政策的历史变迁是怎样的？中职学生资助政策体系的形成过程是怎样的？中职学生资助政策体系试图解决的政策问题是什么？其政策目的和政策目标分别是什么？

（2）中职学生资助政策的实施效果如何？是否实现了政策目的和政策目标？政府、学生以及学校的成本和效益分别是怎样的？

（3）中职学生资助政策是否获得利益相关者（包括学生、教师、学校管理者等）的认可和支持？政策执行过程如何？

（4）在中等职业教育学生资助政策体系中隐藏着什么价值？这些价值是否存在冲突？是基于哪些价值观？

（5）中等职业教育学生资助政策在实施中是否存在不足？如何才能消解这些不足？

以上细化的研究问题将有助于构建本研究的研究框架，利于深入研究，以回答前面提出的核心问题：中等职业教育学生资助政策的实施效果如何？产生了哪些影响？