延吉市国土资源局与延边体育运动学校国土资源非诉执行一案二审行政裁定书

案例依据

延边朝鲜族自治州中级人民法院（2018）吉24行审复1号行政裁定书。

案例内容

复议申请人延吉市国土资源局（以下简称“市国土局”）不服延吉市人民法院（2018）吉2401行审6号行政裁定，向延边朝鲜族自治州中级人民法院提出复议申请。本案现已审查终结。

市国土局原申请事项：申请强制执行延市国土资执罚字〔2017〕31号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》）第1项确定的内容即：责令退还非法占用的土地。申请理由：延边体育运动学校（以下简称体育学校）未经批准占用延吉市朝阳川镇东风村的集体土地5091平方米建设笼式足球场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定。对此，市国土局已依法立案查处，现法定期限已满，当事人拒不履行《处罚决定》，故市国土局向原审法院申请强制执行对体育学校作出的行政处罚决定。

原审查明的事实如下：体育学校自2016年8月开始，未经批准占用延吉市朝阳川镇东丰村的集体土地5091平方米（其中不符合土地利用总体规划的耕地4351平方米；符合土地利用规划的耕地740平方米）建设笼式足球场，该行为违反了《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，属于非法占用土地行为。为此，申请执行人于2017年3月17日根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定作出《处罚决定》，内容为：1．责令退还非法占用的土地；2．在接到本处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用的4351平方米耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3．依法没收在非法占用的740平方米耕地上新建的建筑物和其他设施；4．对非法占用符合土地利用总体规划的740平方米耕地，处以每平方米6元的罚款，合计4440元。

另查明，市国土局于2017年8月8日向原审法院申请强制执行《处罚决定》中第2项“拆除在非法占用的4351平方米耕地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。原审法院于2017年8月23日作出〔2017〕吉2401行审44号行政裁定，裁定准予强制执行，并由申请执行人市国土局报请延吉市人民政府组织实施。裁定作出后，该局尚未组织实施拆除。

原审的审查意见：首先，《土地管理法》第七十六条关于“责令退还非法占用的土地”的规定，是总的法律责任。在具体适用中要区别符合土地利用总体规划和不符合土地利用总体规划两种情况，责令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地原状，就能实现退还土地的目的。对符合土地利用总体规划的，没收非法占地上新建的建筑物后，根据“房随地走”“地随房走”的立法原则，就不能退还非法占用的土地。其次，《土地管理法》第七十六条关于“责令退还非法占用的土地”，是指将非法占用的土地返还给土地的合法所有者和使用者。本案中，申请执行人未查清被处罚人是否对未经批准新建建筑物的土地享有合法的所有权或使用权，未明确应退还的相对人。综上，申请执行人未提供应当退还土地的相对人，且拆除新建建筑物，恢复土地原状即能达到退还土地的目的，该申请没有实质性的执行内容，为节约行政和司法资源，本案应不予受理，已经受理的应裁定驳回申请。

原审裁定：驳回申请执行人市国土局对被执行人体育学校作出的《处罚决定》确定的内容，即“责令退还非法占用的土地”的强制执行申请。

市国土局不服，向二审法院复议请求：撤销（2018）吉2401行审6号行政裁定，并裁定由原审法院强制执行责令退还非法占用的土地。复议理由：1.《土地管理法》第七十六条关于“责令退还非法占用的土地”的规定，不是总的法律责任，是可以单独适用的法律责任。因此，“责令退还非法占用的土地”这一行政处罚，与“限期拆除违法建筑物和其他设施，恢复土地原状”等处罚是并列的。2．我局明确提供了应当退还土地的相对人。2017年3月8日的询问笔录中，被处罚人明确说明了该涉案土地是朝阳川镇东丰村的土地。而且，在申请执行人的调查报告中可以看到该涉案土地所有权属于延吉市朝阳镇东丰村，被处罚人不是合法的所有者或者使用者。

法院经审查另查明，2017年3月8日，市国土局对体育学校的委托人韩某某制作了询问笔录，韩某某称，2009年5月，州政府延边体育运动中心统一征地征到的土地，2016年8月份，学校建设了3个五人制笼式足球场，面积大约5000平方米，工程手续由体育学校正在办理中，该宗地现在实际使用情况就是建了足球场。

案例判决

二审法院认为，《土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”法律对非法占用土地行为规定了“责令退还”这一行政处罚措施和原则。同时，针对“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的”和“在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施但符合土地利用总体规划的”两种情形的行政处罚分别作出了规定。在违法行为人只实施了非法占地一种行为且拒不返还而无前述两种行为的情形下，“责令退还”既是行政处罚原则，也是行政处罚的种类，具有可执行的具体内容；在违法行为人非法占用土地后，具体实施了前述两种行为或其中一种行为的，“责令退还”即可通过对“限期拆除”“恢复土地原状”“没收”等处罚项目的执行得以实现，此时《处罚决定》中“责令退还”这一处罚项目本身并无具体可执行内容。同时，在“限期拆除”“恢复土地原状”“没收”等处罚项目未实际执行前，尚不能认定违法行为人非法占用土地后存在拒不返还的事实。

本案中，针对被申请人违法占地的行为，申请人作出了案涉《处罚决定》，就其中的“拆除违法建筑物和其他设施，恢复土地原状”一项，此前已经单独向原审法院申请强制执行，原审法院亦裁定准予执行。若该处罚事项实际执行后，被申请人仍非法占用土地拒不交出，申请人可依法申请强制执行。但该裁定生效后，该处罚事项并未实际执行。在该事项未实际执行前，不能认定被申请人存在拒不返还土地的情形，申请人也并无证据予以证明。综上，申请人的申请不符合法律规定，原审法院予以驳回并无不当。

2018年3月19日，二审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款第（二）项，裁定如下：

驳回复议申请，维持原裁定。

本裁定送达后即发生法律效力。