三、议案和建议的联系与区别

议案作为现代法理意义上的概念，起源于西方国家议会制度。其初始概念是指议会开会时列入议程、交付审议的有关国家和地方的重大事项的建议和方案，包括法律案、预算案、对内阁的不信任案、弹劾案等。

议案这个名称是六届全国人大一次会议时才开始使用的，在五届全国人大以前称“提案”。当时，由于人大代表提出的提案中大量是对各方面工作的建议、批评和意见，往往不属于人大职权范围的事，而是属于政府等国家机关处理的事，所以，1982年五届全国人大五次会议决定把提案分开，属于人大职权范围内的事，称作议案，由人大来处理；属于各方面工作的事项，称作建议、批评和意见，交由有关机关组织去处理。

建议作为法定概念是从议案派生出来的，在一定意义上可以说是我国民主政治制度的一个创造。

目前，我国人大制度中议案是指由法定机关和人大代表依照法定程序提请本级人民代表大会会议或者人大常委会会议进行审议并作出决定的议事原案。法律对议案的提出、议案的内容和处理程序作出了明确的规定。

（一）议案的提出者必须是法律规定的机关或者代表。地方组织法规定，地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级政府，县级以上的地方各级人大代表10人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出议案。同时规定，县级以上地方各级人大常委会主任会议，县级以上地方各级政府，人大各专门委员会，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名，可以向本级人大常委会提出议案。

（二）议案的内容必须是属于法律规定的本级人大或者人大常委会职权范围内的事项。依法应当由地方各级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关，或者就其他组织处理的问题制定行政法规、调整行政区划、调整机构编制、申请经济文化建设项目、增加劳动工资、解决某项专款等事项，不宜作为议案提出。

（三）议案应当在规定的时限内提出。各级人民代表大会在每次会议的主席团第一次会议上，都要对代表提出议案的截止日期作出决定。法定的提案机关和代表，可以在大会举行前或在大会期间提出议案，但必须是在主席团决定的议案截止日期前提出。

（四）提出的议案应当按照法律规定的要求，写清案由、案据和方案。案由是指议案提出的理由；案据是指议案提出的根据；方案是指解决问题的具体办法和具体意见。如果是立法案或地方性法规修正案，应当附有法律、地方性法规草案或者修正草案。

议案与建议、批评和意见的主要区别有以下几个方面。

（一）议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案，建议、批评和意见则是人大代表向代表大会或人大常委会提出的对各方面工作的意见和建议。

（二）议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出，而代表的建议、批评和意见，可以代表个人提出，也可以代表联名提出。

（三）议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的事项，而建议、批评和意见则是对各方面工作都可以提出。

（四）议案的书写形式要求有案由、案据和方案，法律案还要附有法律修改草案，而建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。

（五）议案与建议、批评和意见的处理程序不同。议案由大会主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，而建议、批评和意见，是由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理。