湖北地下水保护的现状、问题与对策^[1]

《湖北地下水保护》课题组^[2]

地下水是湖北生产、生活的重要供水水源，是生态、环境的主要控制要素，构成地表水有益和必要的补充。随着湖北经济社会的发展，地下水分布与需求、开发与保护的矛盾在局部地区变得尖锐，地下水超采、污染问题日趋突出。湖北省委高度重视，委托湖北经济学院课题组对地下水保护问题进行研究。2014年7月至8月，课题组先后奔赴水利厅、国土厅、环保厅、地方涉水相关管理部门以及重点企业进行调研。调研问题涉及湖北地下水资源概况、开发利用保护管理现状以及存在的问题等各个方面。然而，历时两个月的调研，课题组收集的相关资料和访谈了解的情况并不能反映湖北地下水开发利用保护管理的全貌。课题组面临着资料不完整、数据不统一等难题。为此，课题组根据到水利、国土、环保部门访谈了解的基本情况，结合调研获取的文献资料，试图通过梳理地下水疏干排水、地热水开发利用、地下水污染防治等三个点上的问题来反映湖北地下水保护的现状，以此探求地下水保护存在的问题及原因，寻找地下水保护的对策。

一、湖北地下水保护的现状

（一）地下水开采总量不大，但局部地区超采严重

湖北地表水资源总量相对不少，加之客水资源丰富，形成了全省水资源开发利用以地表水为主体，地下水为补充的格局。地下水开采利用总体程度不高。按照2012年现状年统计，全省供水总量299.29亿m3，而地下水的供水量仅为10.14亿m3，占总水量的3.4%。^[3]但是因局部地区地表水资源不能完全满足工农业生产和生活的需求，如出现资源型缺水、工程型缺水、水质型缺水等情况，需要大量开采地下水，造成地下水局部严重超采。目前全省范围已经形成近18处典型超采区，涉及武汉、孝感、咸宁、荆州、襄樊、黄石等六市，总面积达129.1km2，尤其是武汉、孝感、咸宁的局部地段，出现严重超采现象，诱发地面沉降、建筑物开裂、地面塌陷、地下水污染等环境地质问题。^[4]

（二）地下疏干排水造成地下水大量浪费，并引发严重环境地质问题

为保障地下工程生产安全和施工安全，进行地下勘探、采矿等活动或者兴建地下工程设施，通常会大量疏排地下水。湖北矿产资源丰富，为省域经济的发展提供了重要的支撑，但采矿过程中大量疏干排水造成了地下水资源的严重浪费。根据湖北省地质环境总站的统计，黄石市年矿山疏排水总量达4484.95万m3/a之多，相当于地下水开采总量的61.5%。^[5]同时，伴随湖北城市建设的飞速发展，高层建筑和地下结构工程的深基坑开挖也浪费了大量的地下水资源。长期以来，建筑企业为保证施工顺利进行，通常在建筑基坑或地铁施工区周边打几十甚至上百口竖井将地下水抽出作业区。建筑工程的施工周期长，一般是从基坑开挖到建筑架构基本形成，需6—8个月，期间抽排地下水数量惊人。根据对近年来武汉市建筑工程疏干排水的测算，2013年抽排的地下水达20.5亿吨，相当于全市居民生活用水半年的用水量，而且从2006年至2013年抽排地下水的水量呈递增趋势，增速较快（图1）。

大量疏干排水引发系列环境地质问题。一是地下水过量抽排造成地下水水量大幅减少，使得地表水渗透地下的速度加快，渗透到地下的地表水将大量污染物一并带入地下，造成地下水污染；二是地下水过量抽排造成地下水水位降低，进而诱发地面沉降。调研发现，黄石矿务局10余座煤矿多年疏干排水导致该地区地下水水位下降30—200m，形成区域超过40km2的下降漏斗，原灰岩中15处泉水断流。^[6]武汉市由于深基坑排水引发阳光大厦、武胜路泰合广场地面沉降。^[7]

（三）地热水开发利用过度，但综合利用不足

湖北地热水资源较为丰富，开发利用程度较高的地区主要集中在咸宁市、英山县、应城市。面对丰富的地热水资源，众多开发商一拥而上，盲目开采、粗放利用，导致地热水过度开发趋势不断加剧。据调查，地热水开发“未批先建、先建后批”，甚至无证开采的现象较为普遍；地热水开采盲目打井，井网密度过大，也是目前存在的突出问题。专家称，“个别县市开发地热水资源毫无科学规划可言，本来只适合打三五眼热水井，却一下子就打了二三十口，开发现状令人瞠目结舌”。此外，季节性的过度开发也很严重，监测资料显示，应城市冬季日取水量在7000—8000吨左右，重要节假日取水量有时高达9200吨，导致地下水水位最大降深达18m，严重超过日最大取水量6000吨和地下水水位最大降深为8m的范围。^[8]地热水的过度开发现已造成一些地热田面积萎缩，甚至出现凉水的情形，局部地区因超量开采导致地下水水位严重下降。

与地热水过度开发形成鲜明对比，全省地热水资源综合利用程度不高。当前，仅有部分县市地热水得到开发利用，且产业结构单一，主要用于旅游、温泉洗浴。地热水利用手段单一，缺乏梯级开发、尾水利用，综合利用不足。这些因素使得湖北地热产业的综合效益并不明显，经济效益季节差异显著。

（四）地下水总体污染状况不清，但部分区域问题突出

长期以来，湖北仅在重点区域、重点城市地下水动态监测和资源量评估方面开展了相关工作，但尚未系统开展全省范围地下水基础环境状况的调查评估，难以完整描述地下水环境质量及污染情况，地下水污染总体状况不清。

根据湖北省水文水资源局2011年对全省10个水源地^[9]的抽样调查统计，80个监测点^[10]中地下水单项组分评价为Ⅱ类的仅4个监测点，占5%；Ⅲ类的16个，占20%；Ⅳ类的25个，占31.25%；Ⅴ类的35个，占43.75%。其中，超Ⅲ类水占监测总数的70%，超标项目一般为硝酸盐氮、亚硝酸盐氮、氨氮、总硬度、高锰酸盐指数等化学组分，大肠杆菌以及锰、铁等重金属元素（图2）。按照综合组分评价，80个地下水监测点中有22个地下水监测站点为较好（28%），有24个地下水监测点为较差（30%），有34个监测站点为极差（42%）（图3）。调查显示，综合评价为极差的水源地主要分布在荆州、孝感、黄石、武汉等地，较差的主要分布在黄冈、宜昌等地，较好的主要分布在恩施、十堰、襄阳、咸宁等地（图4）。其中，荆州的24处监测点中有16处、孝感的11处监测点中有8处地下水遭受农业面源污染，主要为硝酸盐氮、氨氮、亚硝酸盐氮超标。

抽样统计结果表明：（1）湖北地下水污染指标较多，但以三氮（硝酸盐氮、亚硝酸盐氮、氨氮）、重金属为主；（2）污染点多面广，但江汉平原污染问题尤其突出，主要是广大农村使用农药、化肥、污灌等所致。

二、湖北地下水保护存在的问题

（一）地下水资源意识淡薄

课题组在走访座谈过程中发现，无论是水行政主管部门，还是重点企业单位，绝大多数都认为湖北境内地表水资源充裕，加上长江、汉江丰富的客水资源，不存在水资源紧缺的情况。而且地下水在供水总量中所占比例不大，因此更谈不上对地下水进行节约和保护。资源意识的薄弱导致各级政府及有关主管部门将地下水管理与保护摆上重要议事日程的不多，普遍对地下水问题的重要性和紧迫性认识不足。尤其是地热水资源，因其在特定的地质、构造、水文地质条件和水文地球化学环境条件下形成，埋藏深，补给途径远，再生能力弱，资源量有限，并非取之不竭。如果不加保护地随意开采，不仅会造成资源浪费和环境地质问题的发生，而且长远会导致资源的衰竭。

（二）地下水“家底”不清

湖北特定的水源条件与产业结构布局，使得地下水问题未能成为社会关注的焦点。因此，全省对地下水资源的总体概况、开发利用以及污染防治情况，缺乏系统深入的研究，地下水“家底”整体不清。从资源总量上来看，水利、国土部门之间的统计数据差异巨大；从对地下水开发利用情况的掌握来看，全省地下水开发利用总量、取水工程数量均处于模糊不清状态；从全省地下水的水环境状况来看，目前根本没有系统的监测数据；从全省地热水开采利用引起的储量、水温、水位变化情况来看，也缺少必要动态监测数据。这使得我省公开发布的地下水信息极少，仅在《湖北省水资源公报》中涉及地下水的水量和总供水量，关于每个行业地下水使用的数量、全省地下水的水质状况，均未涉及。至于地热水资源信息，情况更差。调研中查阅《湖北省国土资源公报》发现，仅在“湖北省矿产种类一览表”中列入矿泉水、地热水，但总量为多少、可开采量为多少、年供水量为多少，均为空白，与公布的其他矿产资源情况形成鲜明对比。

“家底”不清，与全省整体监测、勘查滞后密不可分。据调查，湖北地下（热）水监测、地热水勘查、地下（热）水评价大多是在全国普查阶段进行。而全国规模的地下水普查、评价数量极为有限。第一次始于1972年，完成于80年代初；第二次始于2000年，完成于2002年，湖北省的地下水评价主要在此期间完成。地下水水质的“家底”，更为薄弱。《全国地下水基础环境状况调查评估实施方案》于2011年出台，但受经费投入等因素的影响，湖北省环保厅于2013年7月才开始试点进行地下水环境调查。地热水资源的勘查，也处于一种极端滞后的状况。为贯彻、落实国家地热资源勘查的工作安排，湖北省仅在1973—1975年做过一次普查，1989—1990年在对全省矿泉水资源的调查中，只对属于矿泉水的地热资源做过调查与评价。最近一次勘查，距今已有二十多年的时间。受气候变化、人类工程经济活动以及地下（热）水开采量急剧增长等因素的影响，地下（热）水资源循环条件及地下水储量、质量和分布规律都可能产生巨大的改变。监测、勘查、评价工作的滞后不仅不利于把握地下（热）水资源变化的规律，更严重的是它会影响到地下水开发利用和保护的决策、管理，最终导致地下（热）水无序、盲目开采，甚至资源枯竭。“家底”不清已经成为湖北地下水合理开发利用的制约因素，对于正在形成中的地热产业，表现尤其明显。

（三）地下水管理不到位

课题组调研中了解到，湖北省地下水开采，曾经长达几十年处于盲目、无序状态。《水法》（1988年）颁布之后，才将地下水作为一种水资源纳入统一管理，但关于地下水的管理权属一直处于争论之中。从管理机构到职能的落实，也是国务院“三定”方案（1998年）出台之后的事，因此，地下水的管理工作严重滞后。目前，无论是全社会地下水需求的宏观管理，还是每一个地下水水源地的微观管理，全省还没有一套十分具体和可操作的方案。

从宏观层面看，全省地下水开发利用缺乏统一规划。根据《水法》《湖北省实施〈水法〉办法》《武汉市地下水管理办法》以及有关规范性文件的规定，县级以上的水行政主管部门应制定地下水开发利用保护规划。然而，调研发现部分县市根本未做规划，即使做了规划，要么是形式上纳入当地水资源规划，要么就是不真正执行。原因有二：一是这些规划制定时缺乏公众参与，实践中缺乏可行性；二是不能实现规划或者违反规划无须承担法律责任。法律仅规定应当制定规划，对于违反规划应当承担什么责任，只字未提。人们时常将这种现象形容为“规划规划，纸上写写，墙上挂挂，到头来只能是一句空话”。

从微观层面看，全省地下水管理粗放。管理定位不足，导致具体管理环节漏洞百出。一是取水工程管理存在疏漏。取水工程施工队伍是否具备有效的资质，施工队伍是否严格按照凿井方案施工，成井工艺是否符合规程等问题并没有引起重点关注。二是地下水取水许可把关不严，审批随意性大。目前，取水户的水资源论证流于形式、取水单位不安装计量设施或安装不合格的计量设施、取水户不交或欠缴水资源费等现象大量存在。三是地下水取水户计划用水、节约用水管理工作未落实到位，尤其对取用浅层地下水的小机井、土井，因点多面广，管理难度大，基本属于无人管理地带。

管理不到位，是造成全省地下水开采无序、浪费严重的直接原因，也是全省地下水超采严重的主要原因。

（四）地下水多头管理

地下水管理包括开发、利用、节约、保护等多个方面，涉及供水、节水、排水、治污等多个环节。因此，地下水管理牵涉多个部门——水利、环保、国土、城建等。其中，水利部门是地下水的行政主管部门，负责地下水的统一规划、管理和保护工作；环保部门负责地下水的污染防治工作；国土部门负责组织监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破坏，同时还负责矿泉水、地热水的行政管理；城市建设部门履行排水管理职责时也经常与地下水发生联系。然而，由于各部门对地下水开发利用与保护出发点不同，管理侧重点各异，造成实践中地下水管理权属混乱、难以协调，严重影响地下水保护和可持续利用。

一是地热水管理职权归属不一。由于《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》等法律法规对矿泉水、地热水行政管理的内容表达不完全一致，使得国土资源部、水利部和一些地方管理部门对于矿泉水、地热水管理的部门职责分工理解不一，产生争议。为解决矿泉水、地热水管理权属之争，中央机构编制委员会办公室于1998年12月16日下发了《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》（中编办发〔1998〕14号）。该通知进一步明确了地热水、矿泉水资源管理职责分工，规定企事业单位或个人开采已探明的地热水、矿泉水资源，由水行政主管部门在统一考虑地表水与地下水资源状况和生活用水、农业用水、工业用水实际需要的基础上先办理取水许可证，确定开采限量；开采地热水、矿泉水资源用于商业经营的企事业单位凭取水许可证向国土资源行政主管部门申请办理相应的采矿许可证，缴纳采矿权使用费和矿产资源补偿费，并按照水行政主管部门确定的开采限量开采。然而，目前我省水利部门与国土部门关于地热水的管理职权并未理顺。其一，水利部门对地热水的取水许可管理流于形式或形同虚设。其二，国土部门未能实现全省地热资源的统一管理。按照《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》的规定，国土部门具体负责地热水的勘查、开发、利用管理。但目前湖北省地热水的管理极不统一，有的地区由国土部门负责，有的地区则涉及水利或发改委等机构。尚未理清的管理体系使得地热产业整体发展受到一定制约，产业政策因此无法体现一致性。

二是管理部门之间缺乏协调。全省地下水呈多头管理局面，虽各有分工，但缺乏协调，尤其在地下水监测问题上。其一，部门资料难以共享。水利、国土、环保部门之下均设有相应的监测体系，但不同的监测体系之间信息难以共享，资料相互封锁，发布的水量和水质报告也不尽相同。这不仅使得各部门有限的经费投入不能形成合力，严重浪费资源，也使得地下水管理、决策缺乏客观的依据。其二，地下水监测对象不统一。实践中水利部门监测的地下水包含潜水、部分易于补给更新的承压水和岩溶水，国土部门监测的地下水既包含浅层地下水（潜水和可更新的承压水），也包含深层承压水，监测范围不一。

（五）地下水保护政策法规缺失

《水法》和《水污染防治法》是水资源保护的基本法律依据，湖北省先后出台政策法规加以贯彻落实。其中，涉及地下水保护的地方性立法主要有：《湖北省实施〈水法〉办法》《湖北省水污染防治条例》《湖北省水资源费征收管理办法》《武汉市水资源保护条例》等；涉及地下水管理的规范性文件有：《黄石市地下水管理办法》《荆州市城区地下水开采使用管理规定》《荆门市地下水资源管理办法》《咸宁市地热资源管理实施办法》等。然而，现有政策法规不能满足湖北省地下水开发、利用和保护的需要，地下水保护政策法规严重缺失。

一是现有政策法规内容分散，缺乏针对性。目前，全省未对地下水保护进行统一立法，关于地下水开发、利用与管理的规定散见于各种涉水地方性法规、政府规章之中，具体制度设计多以地表水为主，不具备地下水保护的针对性。虽然部分规范性文件专门针对地下水保护与管理，但适用地域范围有限，且地下水范围不一，难以起到有效规范全省地下水开发、利用的作用。

二是地下疏干排水存在法律监管空白。目前，采矿和地下工程建设疏干排水已经造成我省地下水资源的极大浪费，严重的甚至引起地下水污染、地下水位下降、水资源枯竭或地面塌陷。对此，国家立法仅有原则性规定。《水法》第31条第2款规定：开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。《水污染防治法》第38条规定：兴建地下工程设施或者进行地下勘矿、采矿等活动，应当采取防护性措施，防止地下水污染。上述法律法规均未对地下疏干排水提出限制性要求：许可还是不许可，是限量疏干排水或者是有条件的疏干排水，等等，地下疏干排水方面存在法律监管空白。国家层面法律监管的缺失，本可以通过地方性法规弥补。然而，湖北省对采矿疏干排水尚未出台任何规范。对于地下工程建设的疏干排水，武汉市水务局印发了《武汉市疏干排水施工降水管理办法（试行）》的通知，但内容设计过于简单、不具备可操作性。加上该《办法》目前还处于普及宣传阶段，具体推行还需与建委、财政等多部门联动，而且现有监测能力和监督管理手段滞后于地下水开发利用需求，因此推行面临重重困难，尚不能有效实施。

三、湖北省地下水保护的对策建议

（一）开展全省地下水普查

“家底不清”是湖北地下水保护面临的头等难题，开展全省地下水普查有助于摸清“家底”、发现问题、探寻对策。为此，建议成立湖北省地下水普查领导小组，负责全省地下水普查工作的组织领导。其中，由省领导担任领导小组组长，成员由省委、省政府分管领导和省委政研室、省发改委、省水利厅、省国土厅、省环保厅、省农业厅、省财政厅、省建设厅、省政府研究室的主要负责人组成。领导小组主要负责统一领导全省地下水水资源量、地下水基础环境状况调查评估工作，指导普查工作的总体设计，协调各部门职能，研究决策重大问题。为保证地下水普查工作的顺利进行，领导小组下应分别设置专家咨询组和技术组，专家咨询组的成员为：水利、环保、国土等相关部门的专家，负责对地下水普查工作提供技术咨询和成果把关。技术组的成员应由湖北地质环境总站、湖北水文水资源局、湖北环境科学设计院的有关技术人员组成，分别负责开展地下水资源量评价、地下水水质内容普查、地下水污染源调查、地下水信息管理系统和地下水数值模拟模型建立。

地下水普查的工作内容主要包括：开展地下水水质普查，查明地下水水质的时空分布特征和规律；选定基准年，进行地下水污染源调查，查明各类污染源的分布及污染物排放强度，评价不同污染源对浅层地下水环境的影响；对地下水资源量进行评价，查明水量的时空分布规律，并对部分重点地区的可开采量进行分析和评价；根据同位素和年代学研究方法，分析和查明湖北深层地下水与浅层地下水的不同来源、相互关系及循环特征；在地下水普查及其他已有成果基础上，建立地下水信息管理系统和地下水数值模拟模型。

为保证上述工作开展的科学性、客观性，建议普查按照以下原则进行：一是统筹部署，综合协调。统筹考虑湖北地下水区域水文地质条件、开发利用状况和人类活动影响等因素，整体部署地下水普查工作。水利、国土、环保、发改、财政、建设、农业等部门密切合作，各负其责。充分衔接和利用各部门已有的地质环境调查、地下水监测网络、水利普查、局部地区的水质调查等资源和成果，共同做好地下水普查工作。二是分类分地区，突出普查重点。以查清地下水水量和水质为核心目标，针对不同类型、不同地区展开普查。首先应查清浅层地下水和深层承压水的分布、储量和水质状况，其次应分地区查清地下水重点超采区、地下水重点污染区内的水量、水位和水质情况及变化规律。三是定期开展地下水调查。加强地下水定期调研，调查内容包括地下水开采量、开采层位和开采类型以及水污染状况，为实现地下水精细化管理服务。

（二）统一规划地下水开发利用与保护

进行地下水开发利用保护统一规划，既要考虑如何可持续地利用地下水资源，又要考虑如何更好地保护地下水资源。针对湖北省地下水保护现状，建议按照“开源与节流并举，节约优先，治污为本，高效利用”的基本原则来统一规划地下水开发利用与保护。

一是合理配置地表水和地下水。根据全省水情，湖北省应充分利用地表降水，调节性使用地表水，保护性开发地下水，充分发挥地表水和地下水的相互补偿作用。对地表水源丰富的地区，如武汉、荆州、黄石、宜昌等，应限制地下水的开采利用；对因水资源缺乏已经或即将使用地下水的地区，如襄樊、随州、孝感、黄冈等，若地下水尚有开发利用的潜力，应优先保证生活用水，合理兼顾工农业用水，尽量做到分质供水，实现水资源的优化配置。

二是从严控制地下水开发利用。实行地下水取用水总量控制，加强地下水开发利用的监督管理。对于18个地下水超采区，应禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水，并逐步削减超采量，实现采补平衡；对于深层承压地下水，原则上只能作为应急和战略储备水源；对于城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井，应限期关闭；对于开发利用矿泉水、地热水和取用地下水制冷制热的，必须向有管辖权的国土、水利部门提出申请，经批准后方可组织实施，并严格计量缴费。

三是源头控制，综合防治地下水污染。地下水一旦遭受污染，治理成本巨大，而且有些根本不可能得到彻底治理。因此，源头控制是防治地下水污染的重中之重。其一，应大力推广农业清洁生产。农村面源是湖北省地下水污染的主要途径。湖北省应利用国家大力推广测土配方施肥技术、农药清洁生产技术的契机，倡导、引导清洁的生产和生活方式，培养地下水保护意识，进一步拓宽农业清洁生产技术研发领域，加快技术集成示范和推广运用。其二，应根据水文地质条件和工农业生产布局，科学划分地下水防护带的范围和防护层位，并采取科学严格的防护措施，保证地下水水源地及补给区范围内的水质不被污染。

四是因地制宜，有效保护和综合利用地热资源。地热资源是集热、矿、水于一体的新型清洁能源，对于拉动湖北省经济增长、调整产业结构、转变发展方式、实现可持续发展具有重要作用。湖北省应因地制宜，走综合利用和有效保护相结合的发展之路。其一，引进国内外高效开发利用地热资源的先进经验，发展综合开发利用地热资源的产业。湖北省地热资源集中分布在4个地区的33个县市，且多为中低温。根据温度特征，可以广泛运用于温泉洗浴、医疗康复保健、地热养殖、农业育种、体育、旅游、居民生活、科研等领域。为充分发挥我省地热资源的综合利用效益，建议实行“项目带动，综合开发，打造品牌”的发展战略，重点建设一批地热资源综合开发利用项目，如实施温泉旅游资源开发精品工程，推进中外合作地热循环利用项目等。其二，有效保护地热资源。地热资源是可再生的能源资源，同时又是有限的资源，其补给的过程极其缓慢。然而，湖北省部分地热田因过量开采，出现地热流体温度降低、水质变异、区域地下水位降低、地面沉降变形和地面塌陷等环境地质问题。为保持地热水水量和水压的稳定及防止地热尾水对环境的影响，一方面要加强管理，采取限量打井、限制开采量等措施，合理开发地热资源；另一方面，应结合地热田具体条件，反复进行回灌试验取得可靠参数，以确保地热资源的可持续开发。

（三）理顺地下水管理体制

“多头管理”降低了管理效能，造成地下水开发利用与保护脱节、地下水资源浪费与紧缺并存，不利于地下水资源的可持续利用。因此，明确地下水管理部门的具体职责与权限，建立地下水保护协调联动机制，是解决湖北地下水管理问题的根本。

一是明确地下（热）水管理的职责与权限。其一，进一步明确水利部门对浅层地下水和深层承压水的统一管理。根据《水法》和国务院“三定”方案，水利部门统一管理地下水，但因现行法律法规对地下水的概念没有明确界定，导致水利、国土部门地下水管理职责混乱。根据2002年水利部发布的《全国水资源综合规划技术大纲》（水规计〔2002〕330号），地下水是指赋存于饱水岩土空隙中的重力水，地下水资源量是指地下水体中参与水循环且可以逐年更新的动态水量。该定义实际上将水利部门管理的地下水范畴限定为“浅层地下水”（包括潜水、易于补给和更新的承压水以及岩溶水），排除了深层承压水的管理。然而，实践中大量深层承压水被开采利用，且历年来《湖北省水资源公报》关于“湖北省行政分区供水量”的发布中，均有浅层地下水供水量和深层承压水供水量的统计。因此，应将浅层地下水和深层承压水的开发利用均纳入水利部门的管理范畴。其二，进一步明确环保、国土、水利部门关于地下水管理的职责协调。一般而言，环保部门主要负责地下水污染防治工作，国土部门主要负责组织监测、监督防止地下水过量开采引起的地面沉降和地下水污染造成的地质环境破坏。但在行使职责的过程中，国土、环保部门之间以及两部门与水利部门之间难免发生关联，因此建议国土部门协助水利部门开展超采治理工作，协助环保部门对地下水环境进行监测。同时，在地下水污染防治方面，水利部门应协助环保部门处理因地下水开发利用而引起的水污染问题。其三，进一步明确地热水、矿泉水的管理职责分工。根据《矿产资源法》（1996年）和《矿产资源法实施细则》（1994年），地热水、矿泉水被列为矿产资源，其勘查、开发、利用、保护和管理由国土部门（原地矿部门）负责。但《水法》（2002年）和《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）颁布实施后，取用地热水、矿泉水应当依法申领取水许可证，并缴纳水资源费，才能取得取水权。而且从部门职能划分上来看，国务院“三定”方案早已明确地下水的行政管理职能移交水利部门，开采矿泉水、地热水，只办理取水许可证，不再办理采矿许可证。根据《立法法》规定，后法优于前法。《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》关于地下水管理的规定，原则上应优于《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》，更优于中编办《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》，这意味着地热水、矿泉水理应由水利部门负责统一管理。但受老政策的惯性效应和部门利益保护影响，现阶段将矿泉水、地热水列为矿产资源管理的支持者仍然大量存在，加之《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》尚未修订，其对地热水、矿泉水征收矿产资源费的规定仍然有效。因此，无论从现行制度层面来看，还是基于地热水、矿泉水资源稀缺性的考虑，均应对取用地热水、矿泉水行为实行双重许可和双重收费制度，即暂时执行中编办《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》。但这只是权宜之计，不能实现高效、便民。从长远来看，按照《水法》对水资源实行统一管理的精神，地热水、矿泉水管理的改革方向应该是“发一证、收一费”，由水利部门对地热水、矿泉水进行统一管理。

二是建立地下水管理与保护协调联动机制。地下水资源的公共性及其使用方式的多元性决定了地下水管理不可能由单一机构完成，必须由相关部门配合。因此，建立地下水保护联动协调机制是理顺现行地下水管理体制的首选。其一，应在政府牵头、水利负责、相关部门配合和群众监督的基础之上，建立地下水保护协调小组，负责各地下水管理部门之间的分工协调，并设立各种激励机制，充分发挥群众监督作用。其二，建立地下水保护联席会议制度。联席会议应在协调小组的主持下召开，原则上半年召开一次，遇有专项联合行动可召集特别会议。会议主要研究当前地下水保护的重点、难点，督促各职能部门履行相应职责，及时协调、解决地下水开发利用以及污染防治中产生的问题，确定地下水保护联合执法行动的工作计划，通报联合执法工作的落实情况。会后形成会议纪要，由各相关部门遵照执行。其三，协调联动机制应在以下领域推动执法联动：加强地下水保护宣教；建立地下水监测信息共享平台；治理地下水超采，防治地下水环境地质问题；进行地下水环境保护联合执法、防止地下水污染；进行地下水保护联合整治专项行动的协调与沟通；加强地下水突发事件的监测预警协作；开展地下水治水技术交流合作，联合进行地下水环境治理。

（四）完善地下水保护立法

湖北省现有立法严重滞后于地下水开发利用保护的需要，建议根据“湖北省加快实施最严格水资源管理制度”的要求，科学制定地下水保护立法规划，对现行政策法规加以充实和完善。

一是制定《湖北省地下水保护条例》。条例应充分考虑湖北省地下水保护的现状及存在的问题，对地下水保护的范围、基本原则和目标、管理体制、规划与标准、利用与保护、管理与监督、法律责任等方面作出具体规定。其一，条例应明确地下水保护范围，将浅层、深层地下水、地热水与矿泉水统一纳入地下水的保护范围。其二，条例应明确地下水的管理机构和职能，以及管理部门之间的工作协调机制。如条例应规定由市、县（市、区）水行政主管部门负责本行政区域地下水的统一保护、利用和管理工作；国土、环保、建设、城乡规划等相关行政管理部门，按照各自职责做好地下水的利用、保护与管理工作。同时，条例还应要求各级人民政府加强对地下水保护、利用和管理工作的领导，建立健全工作协调机制。其三，条例应明确地下水利用与保护的具体制度，如地下水规划、环境标准、超采区治理、地下疏干排水限制、水源地保护、地下水污染防治等。其四，条例应明确地下水监督管理的具体制度，如地下水总量控制、取水许可管理、取水工程管理、地下水动态监测等。其五，条例应明确违法主体的法律责任，如取水单位违法行为的责任，地下水行政管理部门直接负责人员及其他直接责任人员违法行为的责任等。

二是出台《建设工程疏干排水管理办法》。目前对湖北地下水造成影响的不仅包括开发利用活动本身，还包括其他经济活动，如工农业生产、城市生活、矿山开采和工程建设等。其中，矿山开采和工程建设对地下水资源造成的浪费和污染不亚于地下水开发利用活动本身。但因我省对采矿或地下工程大量疏排地下水至今没有权威的统计数据，也缺乏相应的法律监管，加上采矿疏排地下水在全省并不具有普遍性，且所涉利益关系复杂，难以计量，因此暂时不做立法考虑。而随着我省城市建设的飞速发展，建设工程疏干排水对地下水资源以及地质环境造成的影响较大，亟待解决，而且全国部分城市目前已有较为成熟的立法经验，因此建议将该问题先行纳入省级立法规划，出台《建设工程疏干排水管理办法》。其一，《办法》应立足于限制疏干排水，鼓励采用各种帷幕隔水技术。为保证施工安全，每个地下工程、每栋建筑的基础施工都需要止水，降低地下水水位以利于施工。目前，建设工程施工止水主要采取两种方式：一种是帷幕隔水方式；另一种是抽排地下水方式。帷幕隔水施工法有利于地下水资源的保护，且已有成熟的技术；而抽排地下水则不仅会造成地下水资源浪费，而且还会引发地面不均匀沉降、地下水位下降、地下水污染等一系列危害。但以湖北现有经济能力、施工技术水平以及特有的地层条件，基坑开挖过程中不可能完全禁止施工降水，因此，立法时应考虑这一特殊情况，对疏干排水予以限制，但同时应大力倡导使用帷幕隔水技术。其二，《办法》应明确建设工程疏干排水应遵循保护优先、合理抽取、抽水有偿、综合利用的基本原则。根据该原则，进一步明确疏干排水的具体管理规则。其三，《办法》应设计限制施工降水的具体制度，如施工降水方案的专家评审制度、取水许可制度、计量收费制度、损害赔偿制度等。其四，《办法》应确立疏干排水的监督管理办法、奖励及处罚办法。如对于擅自进行疏干排水的行为、专家不合理的评审行为、未安装计量设施的行为或者计量设施安装不合理的行为，均应规定相应的监管和处罚措施。同时，《办法》也应对建设单位综合利用施工疏干排水的行为规定奖励措施。

[1] 本报告为湖北经济学院承担的湖北省委重大调研课题——《湖北地下保护研究》最终成果。项目主持人：吕忠梅；课题组成员：张晓京、嵇雷、杨柯玲、王玉宝、陶增生、黄苗。

[2] 报告执笔人：吕忠梅、张晓京。

[3] 数据来源：《湖北省2012年水资源公报》。

[4] 湖北省水利厅：《湖北省地下水超采区划定报告》。

[5] 湖北省地质环境总站：《湖北地下水资源评价》。

[6] 朱雅兰、刘江霞：《黄石市矿产资源开发利用面临的问题及对策》，载《黄石理工学院学报》2009年第2期。

[7] 武汉市水务局：《武汉地区深基坑地下水控制要点》。

[8] 应城市地矿局：《关于我市地热资源开发利用的调查与建议》。

[9] 10个水源地分布在恩施、黄冈、咸宁、孝感、宜昌、荆州、襄阳、武汉等地。

[10] 地下水水质监测点原则上以平原区为主，适当选择部分丘陵山区。其中荆州设24个监测点，黄冈设13个监测点，孝感设11个监测点，宜昌设7个监测点，襄阳设6个监测点，武汉、咸宁各设5个监测点，恩施、宜昌各设2个监测点。