第一节 问题提出与基本概念界定

2015年以来，中日两国关系总体趋向稳定，并在2017年之后出现了改善回暖的积极迹象，但是中日双边关系改善的势头并不稳固。中日两国关于历史问题的摩擦、钓鱼岛问题的争议等一系列影响两国关系的负面事件，并没有得到彻底解决。再加上日本政府通过新安保法案，不时抛出所谓的“中国威胁论”，质疑中国在南海等区域正当合法的海洋活动和国防建设，严重影响了两国关系的良性发展与双边互信的建立。而中日两国作为东亚地区最有影响力的国家，两国关系的发展状况直接影响着地区的稳定，甚至国际社会的稳定。

一个国家的外交行为不仅受到国际层次因素的影响，还受到政治、社会以及文化等国内层次因素的影响。要正确处理中日两国的双边关系，进而促进中日关系的良性发展，有必要做到“知己知彼”。这就要求我们在研究中日关系时，不仅要重视日本在国际层次上的行为，还要关注日本国内层次上的政治社会动态。胡汉民在为戴季陶《日本论》所作的序中认为，“批评一国家的政治得失易，了解一民族特性难。政治有许多明显的迹象，就是它因果联络关系，也容易探求而得其比较。至于一个民族的本真，纵的是历史，横的是社会，既要有充分研究古籍的力量，还要切实钻到它社会里面去，用过体察的工夫”。因此，本书选取日本NGO作为考察的切入点，通过考察日本NGO兴起与发展的过程，探索国际层次上的规范是如何影响国内层次上的国家与市民社会的，从而为了解日本的对外行为提供另一种可能。

一、问题缘起

尽管从“二战”结束以后，NGO等非国家行为体就逐渐开始发展，并活跃于国际政治领域，但是国际关系学界却是在冷战终结之后，才真正开始关注这些非国家行为体的。例如，马丁和斯金克（Martin and Sikkink）等学者将NGO视为影响国家或国际层次政治的跨国行为体；罗西瑙（Rosenau）、坂本义和、布朗（Brown）等学者则将NGO归结为全球化的动因或结果；还有的学者把NGO定义为新兴国际规范与理念的载体或促进剂、国际组织政治或政策过程的参与者，甚至是全球市民社会的先驱。总体而言，这些研究关注的主要问题是，NGO作为国际政治行为体之一，在国际社会中充当了怎样的角色？具有怎样的影响力？但是，关于“为什么NGO会出现”“有哪些因素促成或影响了NGO的发展”“这些影响因素之间存在怎样的互动机制”的问题却较少得到关注。

一直以来，NGO都被视为西方发达国家的产物。事实上，世界上绝大多数NGO的总部或发源地，也确实都在北美或欧洲各国。在联合国体系当中，无论是在数量还是在影响力上，这些欧美国家的NGO组织都占据着绝对的优势。进入21世纪以来，NGO的发展已经成为一种全球性现象，北美及欧洲以外国家与地区的NGO数量，也开始出现大规模的增长。但是，各国NGO的具体发展情况却各不相同。那么，究竟是什么因素导致了各国在NGO发展方面的差异性？

国际关系理论相关文献，通常将民主化的扩展、社会经济发展和全球化，作为推动NGO兴起的推动性因素。如果按照这一标准，科技及教育水平较高且拥有较高社会与经济发展水平的西方发达国家，应该普遍拥有较发达的NGO部门。并且，这些国家的NGO部门，应该是在社会经济性因素促进下，从市民社会当中自然生长出来的。从南北关系的角度来看，北方发达国家的NGO部门的整体发展水平，确实高于南方发展中国家，并且NGO本身也确实属于市民社会当中的一部分，上述逻辑并没有错。但是，一旦具体到不同的国家，我们会发现，同样属于实行民主制度的发达国家，为什么日本NGO的发展水平，落后于北美及欧洲一些国家？这是否说明，现有理论在分析特定国家NGO兴起问题时，存在解释力不足的状况？

与北美及欧洲部分国家相比，日本NGO的规模及其所具有的国际政治影响力都相对较弱。并且，日本NGO的发展状况，还有着两个值得注意的特点：其一，尽管早在1970年代末，日本已经成为世界最大的经济体之一，但是“二战”后日本从事国际活动的NGO数量一直较少，其国际影响力也十分微弱，日本NGO部门的总体发展水平较低；其二，1980年代中后期至1990年代，日本NGO突然出现了爆发式的增长。并且，这种爆发式增长现象的出现，并非单纯地由于日本国内的市民社会活动发展壮大后外溢到了国外，还得益于国际规范的扩展，推动了国内政府基于政治性因素作出的政策改变。

日本NGO的发展历程，不同于西方NGO的传统发展模式。本书对于日本NGO的研究，可以为检验NGO兴起发展的诱因提供另一种有价值的非西方案例。因此，本书关注的重点在于“二战”后日本NGO兴起与发展的诱因。通过研究，笔者认为，除了上述社会经济因素，以及全球化的影响之外，日本NGO的兴起与发展，还受到了国际规范影响下的市民社会发展以及国家政策转变这两个国内因素的影响。

二、基本概念界定

（一）国际上关于NGO概念的界定

NGO是英语“Non-Governmental Organization”首字母的缩略语。一般翻译为“非政府组织”，日语中一般称之为“hiseifusoshiki”（非政府组織）或者“minkandantai”（民間団体）。NGO这一说法首次正式登上国际舞台，是1945年10月24日生效的《联合国宪章》第71条，其规定：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。”事实上，早在19世纪，国际政治中就已经出现了非国家行为体的身影。例如，国际反奴隶协会和红十字国际委员会（ICRC）均是成立于19世纪的民间团体。早在1920年代，以国际商会（ICC）为代表的非国家行为体，就已经开始与政府以及劳工组织的代表，一同参与联合国附属机构——国际劳工组织（ILO）的协商会议了。

然而，目前世界上还没有一个关于NGO定义的统一界定，关于NGO的文献中，对其定义有着繁多的阐释。之所以难以形成一个统一的概念，主要因为在现实情况下，有大量的组织可以被描述为“非政府的”；并且，“非政府的”这一说法，其本身带有一定的负面含义，使得NGO看起来似乎是一种与政府，或者与政府设立的组织相对立的存在。

联合国文件曾经对NGO概念进行过界定，其说法也经常被作为权威说法引用。其中，1950年联合国经社理事会（ECOSOC）第288（X）号决议指出：“任何国际组织，凡不是经由政府间协议而创立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织。”1968年ECOSOC第1296（XLIV）号决议，将这类组织的范围进一步扩大为，包括那些“接受由政府当局指定成员的组织，如果这种成员资格不干预该组织观点的自由表达的话”。但是，这两个权威性的文件，仅仅界定了NGO的非政府性和独立自治性两个基本特征，如果只是比照上述两条标准的话，政府组织以外的所有组织和行为体，都可以被看作NGO。

实际情况也确实如此。起先，NGO这一名词被广泛地应用于各种组织范畴，具体涵盖自愿社团、非营利性组织、国际组织、非政府组织、新社会运动组织、人民组织、要求具有会员资格的组织、基层支持组织等。后来，这一名词所指代的组织进一步复杂化，甚至有极端者认为，国际犯罪网络、恐怖主义和分裂主义者组织也应该被列入NGO之中。

有些国际机构将NGO当作市民社会组织（CSO）的一种类型，还有的甚至直接将NGO等同于CSO。这里需要澄清的是，“市民社会”经常被视为区别于国家与市场领域的社会领域。而日益增加的关于市民社会组织概念的共识是：CSO是非国家的、非营利的、由社会领域中的市民社会成员组成的自愿性组织。这一概念包括广泛的组织利益与形式，涵盖了从政府当局登记在册的正式组织，到围绕某一共同事业而开展的非正式社会运动等一系列组织，包括宗教组织、劳工运动、地方社区组织、原住民组织、慈善基金会、研究机构、智库等。并且，CSO并不包括政党、次国家政权组织、商业媒体和营利性团体。NGO通常也被形容为非国家的、非营利的志愿组织。但是与大多数CSO相异之处在于，NGO通常有着正式的组织架构，并且在大多数情况下需要在所在国当局进行注册。

一个国家的国内市民社会当中，活跃着多种不同种类的市民组织。具体到日本的市民社会，从功能上来看主要包含：（1）经济协会（生产性与商业性组织、网络）；（2）以提高集体权利、价值观、信仰与信赖感的文化团体（宗教、民族与群众组织）；（3）以促进信息与知识传播为目的的信息、教育组织；（4）以增进成员间相互利益为目标的利益团体（例如工人、退休老人或专业性组织）；（5）整合个人资源以提高社会生活水平与质量的发展性组织；（6）特定问题领域的市民运动（例如环保团体、妇女权益组织）；（7）以人权监督与选民教育方式改善国家政治系统的无党派市民团体；（8）推动自治、文化与知识活动发展的组织与公共机构（包括独立的大众媒体与出版机构、大学与智库以及电影与戏剧制作团体等艺术社团）。本书认为，绝大多数日本NGO属于其中的（3）（5）（6）类市民社会组织。

萨拉蒙（Salamon）与安海尔（Anheier）认为，NGO应具备以下特征：（1）非政府性（non-governmental）:NGO是独立于政府之外的，且并非由政府设立的组织；（2）非营利性（non-profit-making）:NGO的活动不以追求利润为目的，即使在获得利润的情况下也不会向成员分配所得利润；（3）自愿性（voluntary）:NGO的建立及运营均基于个人的非强制自愿参加行为；（4）组织性（of a solid and continuing form）:NGO通常具有长期的正规的组织机构；（5）利他性（altruistic）:NGO的活动主要不是为本组织成员服务，而是致力于非特定的大多数人的利益；（6）慈善性（philanthropic）:NGO提供服务时并不期待获得经济上的等价回报，接受NGO的服务者主要是经济及社会上的弱者。

布朗（L.David Brown）和科顿（David C.Korten）认为，NGO同时包含非政府组织和非营利组织两种含义，组织范畴包含从小规模到大规模、从世俗团体到宗教团体、从捐赠者到收益团体等各种组织。并且，从仅依赖会员活动的团体，到只在国内或地区活动的团体，再到在国际层面活动的团体，都可以被划归为NGO。科顿在另一篇研究论文中，还将NGO分为四类。克拉克（Clarke）将NGO定义为具有特殊法律特征的、关心公共福利目标的、私人的、非营利的、专业性组织。

威利茨（Willetts）认为，NGO并没有一个被普遍接受的定义，但是可以通过三项被普遍接受的特征，将NGO与其他组织区分开。第一，NGO不应该是政党或者政府机构。这些组织不应该直接隶属于任何政府组织。而且这些组织的行动不以获得任何政治权力为目标。第二，这些组织不应营利。营利性质的公司不是NGO。第三，所有的犯罪组织都应该被排除在NGO范畴之外，尽管这些犯罪组织既不属于政府也不属于私人公司。NGO应该具有慈善性意图。

尽管学界并没有形成一个普遍承认的NGO定义，并且NGO这个名词在不同的环境下往往意味着不同的内涵。但是，文献中对NGO主要特征的描述可以归纳为如下几点：

第一，NGO不是由国家创办的，而是由私人（包括自然人与法人）自发、志愿组成的。因此，NGO是市民社会的组成部分之一。

第二，NGO通常独立于政府的影响之外。

第三，本质上，NGO的目标通常具有公共性，例如扶贫或者环保。

第四，NGO不追求营利性目标。这一特征将NGO与公司，也就是利润指向的经济实体区分开来。同时，NGO可以通过自营收入筹措资金来开展主要活动。

第五，NGO不能组成政党，因为他们不像政党一样追求政治权力。

第六，通常情况下，NGO必须是合法组织。以区别于恐怖主义者或有组织的犯罪团体。

虽然以上关于NGO特征的概括仍然是不全面的，也并非NGO所呈现的最终形态，但是为了更好地理解本书的研究对象，界定NGO的普遍特征是有必要的。此外，以上特征在一定程度上，与联合国经济及社会理事会所规定的NGO认证条件相吻合，这也反映出，文献中关于NGO基本特征的界定，是具有实际操作意义的。同时，其他的一些国际组织，对于NGO的构成要素也有着近似但又各不相同的界定。

（二）日本关于NGO概念的界定

一般来说，国际上通常将民间的非营利团体统称为NGO。但是在日本，NGO与NPO的适用范围却有所区别。NGO这一说法，最早出现在日本的大众媒体上是在1980年代。当时的新闻在报道关于印度支那地区难民救济活动时，最早开始使用这一词语。与此相对，NPO这一说法在日本的普及，主要是在《特定非营利活动促进法》（NPO法）颁布前后。从具体使用情况上来看，日本国内主要将从事国内福利、教育、环境、振兴农村等活动的非营利活动团体称为NPO，将主要从事海外开发与紧急援助等活动的非营利活动团体称为NGO。

由于日本国内对NGO这一概念的理解，与国际上的普遍定义存在一定差别，笔者认为有必要对NGO这一词组在日本的定义进行进一步澄清，以区别于日本其他的市民社会组织。

按照卡尔多（Kaldor）的论述，全球市民社会行为体可以细化为以下6类：旧的社会运动（传统的工人运动、民族/反殖民地解放斗争）、新的社会运动（人权、和平、女性、环境、与第三世界有关的连带运动）、NGO、跨国市民网络、新的民族主义/原教旨主义运动、新的反资本主义运动。笔者认为，在具体讨论参与全球市民社会活动的日本行为体时，应该把卡尔多所提出的六大全球市民社会行为体中的NGO，进一步划分为NGO、NPO两类更为合适（见表0-1）。

1．NGO与NPO

根据日本《现代用语基础知识》（2009年）所述，NGO在日本通常被翻译为“非政府团体”（非政府団体）、“民间援助团体”（民間援助団体）等，意指“市民海外协力团体”（市民の海外協力団体）。此外，日本最大的NGO网络化组织——国际协力NGO中心（国際協力NGOセンター, JANIC），将NGO定义为，“在发展中国家从事国际协力活动的专业性民间团体”。

也就是说，NGO在日本的定义，比国际上对NGO的一般认识更加狭义化，通常是指那些以解决发展中国家面临的各种问题为目标，进行协力活动（例如，发展援助与紧急援助等各种海外援助项目）的国际性非营利组织。这些参与国际事务的组织，具有自愿性、非营利性、自治性、非政治性（例如，主要目标不是培养政治选举候选人）的特点，且不以改变当地宗教信仰为目的。

随着1998年日本《特定非营利活动促进法》（NPO法）的颁布，冠名NPO法人的相关团体开始迅速增多。在日本，有时人们把NPO一词作为涵盖性术语使用，同时指代国内非营利性团体和从事国际活动的NGO。也有的人将主要从事国内或地区性问题解决的非营利组织称为NPO，将从事国际性问题解决的非营利组织称为NGO。还有人认为，NGO强调的是组织的非政府性；而NPO强调的是组织的非营利性。总体上看，NPO在日本通常是指以公益性为前提，主要解决国内或限定区域福利或其他各种问题的，坚持非政府、非营利立场的自发性组织。

按照规范的政治学分类，日本的NGO定义，实际上与国际NGO（INGO）的定义最为接近。考虑到日本的具体情况，本书将沿用NGO这一说法，并将发源于日本，或者总部设在日本的NGO称为日本NGO。除了明确NGO与NPO在日本的区别以外，我们还要将NGO与以下几种组织区别开来。

2．NGO/NPO与志愿者活动（ボランテイア活動）

随着日本昭和二十二年至二十四年（1947—1949年）婴儿潮时期出生的一代人，也就是所谓“团块世代”（団塊の世代）的退休，他们中的许多人开始从事志愿者活动，或者NGO/NPO活动，以充实退休后的晚年生活，日本社会对志愿者活动的关注度也随之有所提高。在日本，一方面，提到志愿者（ボランテイア）一词，通常的是指那些自愿从事无偿义务服务且并非这个领域专业人士的业余人员；另一方面，被称为NGO/NPO的组织通常指的是一群有着“希望世界或身边的社会更美好”的自发愿望的人所组成的专业组织。因此，可以将创设、参与NGO/NPO运营及活动的人员，界定为志愿者。许多日本NGO、NPO，都面临着资金与人才不足的困境。这些组织所雇用的带薪员工数量非常有限，然而，为了顺利地开展活动，他们又非依赖于大量的无偿义务志愿者的帮助不可（见图0-1、图0-2、图0-3）。

此外，上述无偿志愿者所活跃的场所并不仅限于NGO或NPO。日本各地区、学校、社会福利设施、医院、旅游景点、自然公园、博物馆等地，也有大量志愿者长期提供无偿服务。日本红十字会还以地区或学校等为单位，组织了大量的志愿者小组，开展丰富多样的活动。其中一些志愿者小组，甚至还具有相关的专业技能与知识。还有大量隶属于政治或宗教团体的志愿者，也在日本社会的各个领域，进行着无偿的志愿服务工作。因此，日本的NGO/NPO与志愿者活动的关系，可以概括为：志愿者是基于自发意愿，进行无偿奉献活动的个人，而NGO/NPO则是具有这种自发奉献意愿的，并进一步组织化的共同体。

3．NGO、NPO法人与公益法人

从法律角度来说，日本NGO包含两类组织，即法人（houjin）与非法人团体（“任意団体”，通常称为“市民団体”，即英语中的civic groups）（参见图0-4、表0-2）。在1998年NPO法颁布以前，大部分从事国际协力活动的日本NGO，都是未经国家认可的、不具备法人资格的非法人团体（任意団体）。根据日本《民法》第34条规定，想要获得公益法人（分为社团法人与财团法人两类）资格的团体，必须在资金规模上满足相当高的标准，并且获得主管官厅的认可。而大多数日本NGO都无法满足这些要求，因此无法获得法人资格。受到上述问题影响，因缺少法律的保护与相关税收优惠，这些不具备法人资格的日本NGO的发展受到了严重限制。同时，上述NGO又因并未在相关政府部门登记注册，从而在一定程度上避免了日本政府的过度干预与监管。

以1995年日本阪神大地震为契机，大批活跃于灾后救援与重建领域的志愿者，为日本市民社会的发展提供了新的动力，而NPO法就是在这样的背景下应运而生的。日本现行NPO法规定，具有明确的名称与办公地点，以及10名以上社员（会员）的，从事以下17种特定非营利活动（见表0-3），且完成法律附带其他条款要求手续的团体，在完成认证手续之后4个月内，即可自动获得法人资格。

以下17个非营利活动领域中，与日本NGO有关的主要有：（1）保健、医疗及福利，（2）社会教育，（3）城市建设，（5）环境保护，（6）灾害救援，（7）地区安全活动，（9）国际协力活动。

随着NPO法的颁布，日本非营利团体申请法人资格的门槛有所降低，截至2015年9月30日，日本获得NPO法人资格认定的团体数量已达50411个。而且，日本自2008年开始，以《一般社团法人及一般财团法人相关法律》《一般社团法人及一般财团法人相关法律及公益社团法人认定等相关法律施行伴随关系法律的调整等相关法律》为基础而展开的公益法人制度改革，废止了之前基于日本《民法》第34条而进行的社团法人·财团法人认定程序。一般社团法人及一般财团法人资格取得程序，在新公益法人制度下得以简化。2008年12月新公益法人制度实施时，日本共有24317个公益法人。在此之后，约有9000个团体符合新的法人认定条款，从而成为公益法人。并且，剩余的法人团体当中，约有11500个团体经转移认定为一般法人，约3500个法人团体解散或合并。截至2014年4月，日本共有9153个团体获得公益财团·社团法人资格，其中822个团体获得了认定NPO法人资格，同时，一般财团·社团法人数量增至31900个。（见表0-4）

综上分析，可将日本的NGO、NPO、NPO法人、社团法人、财团法人的位置关系归纳如图0-5所示。从概念上来说，广义上的日本NGO可以被视作NPO的一种；狭义上的日本NGO是有别于主要从事国内活动的NPO而主要从事海外援助活动的非营利组织。从法律地位上来说，日本NGO包括：NPO法人、认定NPO法人、公益社团/财团法人、一般社团/财团法人，其他剩余部分NGO为任意团体。

（三）NGO的种类划分

NGO数量繁多种类庞杂，根据不同的标准可以划分为不同的种类。除了那些人权、环保和人道主义救援领域的著名NGO之外，也有一些诸如推广世界语或者太空移居等不为人熟知的NGO。同时，有的NGO秉持绝对独立的运营立场，也有的NGO与政府、企业有各种利益牵涉；有的NGO分支机构遍布全球，会员数以千计，也有的NGO仅有几个人组成；有的NGO在组织架构上拥有庞大的中央秘书处，也有的NGO采取分散管理的松散运营形式。总的来说，想要将如此多样化，且数量巨大的NGO分类并非易事。

1．根据活动层次划分

威利茨依据运营项目所覆盖的区域，将NGO划分为本地层次的（local）、地方层次的（provincial）、国家层次的（national）、区域层次的（regional）和全球层次的（global）。本地层次和地方层次的NGO，包括那些主要从事社区项目，以及关注较小地区问题的NGO。同时，这两个层次的NGO也被称为草根或者社区NGO。国家层次的NGO项目则一般覆盖全国。上述三个层次的NGO合起来又可以统称为国内NGO。区域及全球层级的NGO运营范围通常不止一个国家，因此他们也被称为国际NGO（INGO）。

直到1990年代早期，世界上绝大多数NGO的业务运营范围，还只停留在国家层次。国际NGO的数量并不多。而此后一段时期，国际NGO开始大量涌现。有的国际NGO的业务所及范围，甚至超过100个国家。依据NGO所从事业务的层次不同，他们与政府的关系也随之变化。国际NGO所运营项目的数量和领域通常更加广泛，它们比本地与地方层次的NGO拥有更多的资源，并且经常与多国政府进行业务往来。另外，国际组织在业务上主要接洽的NGO，一般也是国际NGO。通常，如果一个NGO，在一个以上的国家拥有其成员单位或者分支机构，又或者其业务目标不仅局限于一国时，就可以被认为是国际NGO。

2．根据地理位置划分

马斯柳科夫斯卡（Maslyukivska）指出，生活在不同地域的人们，对于NGO的认知也是不同的。生活在发达国家的人通常会向NGO捐钱，因为他们认为，NGO与非营利性组织相类似。而生活在发展中国家的人们，通常会认为可以从NGO获得某些益处。例如，在美国，NGO也经常被称为私人志愿组织（PVO, Private Voluntary Organizations），大部分美国人也愿意通过资金捐助的方式，来帮助发展中国家的民众。而在许多非洲国家，一提起NGO，人们通常会联想到那些致力于提高社会经济发展水平的志愿发展组织（VDO, Voluntary Development Organizations）。从全球层面来看，NGO可以分为北方NGO（NNGO, Northern NGO）和南方NGO（SNGO, Southern NGO），两者在各方面都存在着巨大差距。北方NGO通常是指那些在南方，也就是在发展中国家开展国际活动的NGO；南方NGO则指那些在发展中国家活动的当地NGO。

北方NGO与南方NGO，经常会在发展中国家或地区，开展协作性工作，或者共享资源。但是，两者对于改善当地人民生活方式这一问题，往往有着不同的见解。赫达克（Hudock）通过对在冈比亚和塞拉利昂两国国内活动的NGO进行案例研究分析后指出：通常情况下，南方NGO在资源和资金方面，更依赖于北方NGO。而这种依赖，又使南方NGO的发展具有不确定性。一方面，北方NGO有可能因其所在受援国发生的突然性变故（例如，内战、货币贬值）或者与受援国政府关系恶化等，而停止对南方NGO的资金支持；另一方面，南方NGO却由于本身力量不足，且无法预知外部资金何时会被撤回，而导致其对北方NGO的依赖性和脆弱性进一步加强。

3．根据主要用途划分

世界银行将NGO分为操作型NGO（Operational NGO）和倡议型NGO（Advocacy NGO）。

操作型NGO主要从事紧急救援、初级卫生保健、非正规教育、住房供应、法律援助和小额贷款等工作，有的也为其他NGO或服务性组织提供人员培训服务。操作型NGO主要负责计划或实施与发展有关的项目，并为欠发达地区的人们，或者社会弱者提供援助性服务。例如，世界上最早、最大的NGO之一——拯救儿童基金会（Save the Children）就是一个操作型NGO，这一NGO主要发展援助性项目，遍布全球120多个国家，致力于提高发展中国家当地的社会经济发展水平。

倡议型NGO主要通过倡导、启发或者提议等方式来推动或保护某一特定事件或政策。它们经常会对各国政府及国际机构的政策及活动提出批判性意见。有些具有专门知识的倡议型NGO，还会依靠专业人员展开独立调查，通过要求信息公开来监督大型企业的不正当经营行为；甚至进行游说、公众动员等活动，从而影响相关国际会议议题的制定。例如，国际特赦组织（Amnesty International），就是一个致力于改变国家人权状况的倡议型NGO。还有一些关注贫困国家债务削减和环境保护工作的倡议型NGO，也长期活跃在国际政治舞台上。

从另一个角度来看，操作型NGO主要通过项目运营，以实现直观但小范围的变革；而倡议型NGO则主要通过影响政治过程，来实现间接的、大范围的长期变革。现实情况下，NGO通常兼具这两种特点，既从事短期的、直接性的发展援助项目，又开展旨在影响政治进程、间接的倡议活动，难以明确区分其种类。

4．根据主要活动领域划分

按照NGO主要活动领域划分，可以将NGO具体分为人权、环境、妇女、人道主义救援NGO等，这也是国际上关于NGO的最为常见的分类方式。例如萨拉蒙（Salamon）和安海尔（Anheier），根据对13国进行跨国研究而发展出的“非营利组织国际分类”（ICNPO），就是以此为依据，将非营利组织归为12个类型，并进一步细分成27个次级系统（参见表0-5）。其中，除了第7类“团体法律、倡议与政治（Law, Advocacy and Politics）”中的第22次级“政党组织（Political Organizations）”不能被视为NGO之外，其他各类当中都有相对应的NGO存在。

（四）NGO在国际政治中的作用

NGO在国际政治与全球治理领域中，扮演了各种角色。它们发起和动员NGO网络，搜集所活动地区当地的信息，并且时常对国家及跨国关系施加影响；它们为某些特定国际事件提供信息源或者专业性意见、加强公众参与度、动员个人和团体参与政治活动或监督政府活动；它们还影响政治对话，为国家及国际政治议程提供议题、参与国际规范的制定或决策过程、监督政策实施情况、解决国际争端。

长期以来，关于相关国际议题的谈判，或新的国际规范的制定，主要是在相关国际组织的框架内，由国家行为体通过双边或多边的政治博弈来决定。而博弈的最终结果，通常由国际条约文本来体现。如果NGO想要更好地发挥其在国际规范制定过程中的影响力，就必须获得进入这些国际组织的机会。而NGO在这些国际组织内，主要通过以下几种方式来体现其影响作用：

一是通过主张NGO的利益关切、提供专业知识及意见的方式参与国际组织的政策协商和决策过程。（包括在国际协商过程中塑造议题）

二是参与国际组织实行或资助项目的规划、实施与监督。（政策实施）

三是监督国家履行国际承诺的情况。（执行监督）

四是在国际组织框架下参与争端解决过程。

2002年，Ecologic与FIELD两个机构联合发布《国际环境治理中的非政府组织参与》报告，全面总结了环保NGO在国际组织中发挥影响力所运用的各种手段及流程（参见表0-6）。环保NGO作为较早开始活跃于国际政治舞台的NGO类型，在影响国家政治决策和塑造国际规范方面，有着较为成熟的经验。因此，这份报告能够较全面地反映出倡议型NGO的行动模式。从表0-6可以发现，NGO在环境治理方面所起到的作用，以及在国际组织中获得的机会，实际上已经远远超过了国际组织相关文件中所规定的那些。

NGO工作的目标和动机几乎涵盖了各个领域，主要包括援助、社会经济发展与政治角色。在紧急救援方面，NGO通常表现活跃。例如，2010年1月海地大地震时，NGO就成为当时首批向受灾地区提供帮助的国际行为体之一。它们为那些由于地震而一无所有的受灾群众，提供了大量的食物和衣物。而与之相对应的是，当时的海地政府却无力提供充分的灾后救援服务。事实上，与各国政府所提供给海地灾区的有限的救援相比，国际NGO则提供了更加有效且迅速的紧急援助。

在灾后恢复方面，NGO的作用也十分令人瞩目。2004年印度洋海啸发生后，各国NGO向印度、印度尼西亚、泰国和斯里兰卡受灾国当地，输送了大量救援专家。这些NGO救援专家，为灾区群众提供了急救护理、食品和避难所服务。NGO在受灾地区的参与，被认为是最有效的人道主义救援方式之一。

除了一次性的紧急救援之外，NGO还提供长期性的人道主义救济及发展项目。NGO的社会及经济发展目标，与其在发展中国家开展的长期性项目的关联更加密切。为提高或改变发展中国家的社会经济状况，NGO开展了许多涉及经济发展、教育、公共卫生服务、社区发展、水质净化等的可持续发展项目。以美国最大的NGO之一——天主教救济会（Catholic Relief Services）为例，其运营项目主要包括公共政策服务、农业、教育、应急响应、食品安全、卫生、HIV病毒与艾滋病、小额信贷、和平建设、社会安全网络和水质净化等，其中许多长期项目的运营时间都超过了20年。

还有一些NGO试图在政治方面，影响国家或其他国际政治行为体。这些NGO主要是前面提到过的倡议型NGO或者游说团体。它们的主要目标是改变政府决策。在人权倡议型NGO活动早期，它们时常面临着许多来自国家的强大阻力。这主要是因为，当时的国际社会对人权问题标准，并没有形成一个清晰的概念表达。近年来，随着国际社会对人权问题的普遍关注，以及一些已达成共识的国际规范的出现，许多国家开始与人权NGO合作。人权NGO主要在教育、规范设定、监督国际规范履行情况、规范执行四个领域开展相关活动。

NGO在环境议题上的活动，与人权领域的活动有着相似的模式。环境NGO认为，政府应该增加对企业的立法，提高环保标准。有的NGO试图在环境问题上监督政府和政府间组织（IGOs, Intergovernmental Organizations）。还有的NGO与世界银行紧密合作，不仅参与世界银行相关项目的实施，还起到了监督项目是否恰当实施的作用。印度的那尔马达大坝项目，就是一个NGO监督世界银行项目实施的具体案例。当时，印度政府接受世界银行提供的资金，进行那尔马达大坝的建设。而当地的NGO则因为大坝建设有可能会对当地生态环境、居民日常生活带来严重的负面影响，选择联合国际NGO进行激烈抗议活动，从而阻止了此项目的实施。在NGO与当地民众的大规模抗议活动影响下，世界银行最终退出了那尔马达大坝项目。

（五）NGO的筹款方式

NGO在以上目标领域的活动，与跨国公司有着重合之处。并且，尽管NGO活动并不创造任何利润，但是它们在组织架构上与营利性组织也非常相似。NGO与营利性组织之间的主要区别，在于收入来源不同。

NGO的主要收入，大部分来源于它们的会员、政府、私营企业、基金会与境外资源。为了筹措资金，NGO的领导者们需要维持组织架构以进行资金募集并开展市场营销、战略管理、监控与评价体系、会计等经营管理工作。除了不生产切实的产品这点之外，NGO的组织架构与那些以营利为目的的组织，确实有着许多相似之处。随着过去几十年间NGO数量的大量增长，它们也开始面临更多的竞争性压力。林登贝格（Lindenberg）将这种压力的来源描述为，NGO的捐赠者们开始要求实行更加严格的财务问责，并希望看到更多的关于项目实施效果的切实证据。这种趋势使得小型NGO，越来越难以与那些更加高效的大型NGO相匹敌。因为与小型NGO相比，大型NGO往往在财政规模、市场营销、运营与服务等方面有着更大的优势。

虽然NGO主要将筹得的资金用于项目操作，但是机构运营仍然需要一定的资金支持，而捐助者却不愿意NGO将他们的钱用在这方面。维持NGO日常运营的花费主要体现在人员工资、办公费用、营销成本三个方面。一般来说，NGO的规模越庞大，就越容易筹集到更多的资金。而小型NGO却常常面临没有充足资金支付其自身运营成本的困境。例如，美国著名的大型NGO——天主教救济会（Catholic Relief Services）一直被认为是最高效的NGO组织之一。CRS发布的2014年年报显示，天主教救济会当年总收入为683798万美元，所花费的支援服务类费用仅占总收入的7.99%，剩余92.01%的收入都直接用在了救助发展中国家民众以及促进当地发展的各个项目上。CRS之所以能够如此高效的利用资金，除了每年能获得大量的资金支持外，还得益于自身规范合理的运营制度。

（六）本书所涉及的NGO

依据上述内容，可以将NGO归纳如表0-7所示。

首先，本书按照NGO的普遍特性将其界定为非营利的、非政府创立的、由市民自愿发起的慈善性组织。这一标准将跨国公司、营利性组织、政府下属组织以及利益集团排除在外。

其次，在活动层次方面，本书主要关注国际NGO。因为大部分国内NGO关注的是当地或者小范围区域内的公共事件，而国际NGO则更能影响国家的外交决策和国际规范的制定实施。

再次，在地理位置方面，本书主要关注北方NGO，特别是发源于日本的国际NGO，希望以此验证西方NGO理论在解释非西方国家NGO形成发展模式上，是否具有同等适用性。

最后，在主要用途和活动领域方面，结合日本NGO的特点，本书的研究对象主要是发展援助领域的NGO，尤其是那些与日本ODA政策相关联的NGO组织。这些NGO多数是操作型NGO，但是同时也从事一些倡议性工作，且它们对日本政府的影响力，主要通过倡议性活动来实现。因此，本书的主要研究对象是从事发展援助工作的日本国际NGO。