第二章 家庭生活

案例一 宅基地能否被继承

——解析宅基地继承问题

颜九洲 [1]

案情回顾

王阿姨在顺义区有一块宅基地。1986年，这处宅基地上盖了五间房屋，王阿姨和她的大女儿邓兰及邓兰的丈夫邵明在宅基地上居住。小女儿邓梅虽不与王阿姨同住，但常回家看望老人，一家人其乐融融。

好景不长，2000年王阿姨去世后，邓梅多次要求按照法定继承的方式分割母亲留下的宅基地，邓兰对此要求未予理会。邓梅认为邓兰强行独占邓梅应该分得的合法财产权益，故将其诉至法院，请求法院判令自己与姐姐邓兰共同继承王阿姨位于北京市顺义区的宅基地及地上房产。

邓兰应诉后主张涉诉宅院是祖产，在1986年建房之前是三间小土房，后由邓兰夫妇出资修建成现有房屋。王阿姨和邓梅均未参与出资建设。

审理中，邓梅认可该宅院是祖产，称一直是空地，在20世纪60年代建有两间棚子。邓梅主张在1986年建房的时候，其出资购买了24000块红机砖，每块0.17元，共花费4080元。为佐证该事实，提供一张标注日期为1986年4月5日的收据及一张标注日期为1986年4月1日的出库单。邓兰认为这些单据都是假的。邓梅之子出庭作证，证明在20世纪80年代，其母亲曾让他带路，给邓兰家拉过砖。邓兰认为邓梅之子撒谎。邓兰为证明自己主张的事实，提供了村委会证明，内容为：诉争宅基地是1984年村委会批给邵明、邓兰夫妇使用，1986年邵明、邓兰夫妇在宅基地上建房五间并居住至今。1986年建房时，王阿姨虽与大女儿邓兰一起生活，但时年已78岁，建房时未出资出力。1993年政府确权宅基地时，因邓兰家有两块宅基地，所以就误登在其母王阿姨名下，实际使用人为邵明、邓兰夫妇。邓梅不认可村委会证明的真实性，称村委会不可能知道这些情况。邓兰又提供四名1986年建房时的工人出庭作证。四名工人证明建房时是从顺义本地购买的一万块砖，建房是邵明、邓兰夫妇出资。其中一名工人证实在涉诉宅院内原来是有两间旧房，但是拆了以后的旧料均没有用上。

原审法院经审理后认为，宅基地使用权人虽然登记在王阿姨名下，但并不属于王阿姨的遗产。涉诉房屋并非王阿姨出资建造，之前房屋旧料也未用于房屋建设，不能认定新房中有王阿姨的份额。因此法院判决驳回邓梅的诉讼请求。邓梅不服判决，提起上诉。二审法院裁定驳回，维持原判。

法理分析

随着农村人地矛盾日益加剧，宅基地使用权的市场价值逐渐被更多人发现，围绕宅基地使用权引发的诉讼纠纷也渐渐增多。而现阶段我国法律并没有直接明确规定宅基地使用权能否继承。针对宅基地使用权，我国宪法第十条规定了宅基地归集体所有，土地使用权可以依法流转，在宪法层次上确定了宅基地所有权和使用权的归属、流转制度。2007年《物权法》出台，该部法律对我国各项物权制度作出了系统性规定，明确了宅基地使用权、用益物权的属性，规定了宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。《土地管理法》详细规定了申请、审核、审批取得宅基地使用权所需要遵守的规则，但也没有直接谈到宅基地使用权能否继承的问题。

在实践中，农村宅基地上房屋一直是农村人口的重要财产之一。老人去世，子女对老人生前房屋进行分割也早已司空见惯。分割房屋后，房屋所有权人自然占有使用了该宅基地使用权。

正因为法律没有明确规定宅基地能否继承，而现实中出现了一些因继承而占有宅基地的情况，一部分人产生了宅基地使用权可以依法继承的认识。在这种认识的基础上，遗产继承纠纷一旦涉及宅基地使用权及地上房屋，涉案人往往会将此类问题交由法院裁决。但根据现有法律制度，宅基地使用权并非被继承人个人遗产，不能被继承。而且就我国当前城乡二元经济结构和宅基地使用权自身的特性而言，也不适宜被继承。

（一）不在法律继承范围内

《物权法》《土地管理法》虽没有明确禁止宅基地使用权继承，但能否继承还需要看宅基地使用权是否在我国公民死后遗产继承范围内。《继承法》第三条对我国公民死亡继承的范围作出了规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。

前六项内容不包含宅基地使用权。第七项是一个概括性条款，将公民的其他合法财产纳入公民遗产范围。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》（以下简称《继承法意见》）对第七项进行了阐述，将公民可继承的其他合法财产解释为包括有价证券和履行标的为财物的债权等。虽没有明确将宅基地使用权纳入其中，但只要宅基地使用权属于公民个人合法财产，也可看作《继承法意见》中“等”的行列。不过，在我国宅基地使用权并不是公民个人财产。

《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”尽管宅基地使用权人通常登记在户主名下，但并不否认同户的其他成员共同共有该宅基地使用权。共同共有以共有关系的存在为前提，因共同关系的产生而存在，因共同关系的消灭而消灭。在共同共有关系存续期间，家庭成员对宅基地使用权享有平等权利，负担平等的义务，家庭成员之间不产生份额的问题。因此，在被继承人死亡时，宅基地使用权属于该户家庭共有财产，不在公民个人财产范围内，不能被继承。

（二）与现有城乡二元经济结构相冲突

我国实行城乡二元化的户籍制度，从法律意义上区分了农业户口和非农户口，构筑了两者的差别，进而形成城乡二元化的经济结构。集体经济组织内部的土地承包权、宅基地使用权都将集体经济组织外部人员排除在外。就宅基地使用权而言，土地管理法明确将宅基地使用权人限定为农村村民，不具有集体经济组织成员资格的不能申请获得宅基地使用权。宅基地使用权是集体经济组织内部的权益，在继承法中并没有区分继承人是否是集体经济组织内部成员。如果允许宅基地使用权被继承，宅基地使用权很可能会由集体经济组织成员以外的人获得。尽管法定继承人都是被继承人的亲属，宅基地使用权流转的范围相对较小，但继承法中还允许被继承人将个人财产遗赠给法定继承人以外的个人，这将导致宅基地使用权的归属完全脱离集体经济组织成员范围。

城乡二元经济结构主要表现为城乡之间的户籍壁垒，两种不同资源配置制度，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题。宅基地使用权申请人限定为集体经济组织内部成员正是此种经济结构的表现。而宅基地使用权的继承很有可能会将本属于集体内部的财产权益置于集体经济组织以外，不受集体经济组织控制。这不仅是集体经济组织的财产损失，也是对集体经济组织成员利益的损害，最终会损害城乡二元经济结构的基础。

（三）宅基地使用权的特性不适宜作为遗产

第一，宅基地使用权具有人身依附性。土地管理法将宅基地使用权申请人限定为农村村民，宅基地使用权的获得与集体经济组织成员资格密切相关。宅基地使用权人因其集体经济组织成员资格而享有使用权，使用权也依附于宅基地使用权人本身。不仅要求宅基地使用权人只能由集体经济组织成员所享有，还要求被继承人死亡后宅基地使用权不仅不能由集体经济组织成员以外的人继承，也不能由本集体经济组织成员继承。

人身依附性在强调使用权人成员资格的同时也限定了使用权的转移。宅基地归国家所有，被继承人因为自身资格的原因申请获得使用权，该使用权依附于被继承人个人而存在，由一户家庭共同享有。宅基地使用权是专属于被继承人本人的财产权利，使用权人可以出租、出卖宅基地上房屋，但并不能直接出卖、出租该宅基地的使用权。即使被继承人作为该户家庭唯一成员死亡，其死亡后共有关系消灭，该份宅基地使用权也应因其依附性而消灭，不能被继承。

从继承法上来说，继承权属于人身权，所有继承人平等地享有相同的继承权。不能因户籍不同而剥夺非集体经济组织成员的继承资格。继承权不会因户籍不同而有所差异。

第二，宅基地使用权具有无偿性。从我国现有法律来看，宅基地使用权人取得宅基地使用权时不需要支付使用权费，在使用权人符合要求的情况下不受任何时间限制免费享有使用权。因宅基地使用权是无偿取得的，宅基地使用权的流转、取得应当区别于普通物权，比如限制宅基地使用权不得出租、转让，将宅基地上房屋出租、转让后不得再次申请宅基地等。否则无偿取得的财产进入市场转换为经济利益，将会带来不公。不仅对同一市场内非集体经济组织成员无法获得该份收益而言是不公平的，对本集体经济组织成员而言，申请到的相对于未申请到的，申请到不同位置的都会因获得利益不同而产生不公。

第三，宅基地使用权在功能上具有福利性。国家为保障农民居住权，对农村的资源进行特殊配置，从而使农民基于其特殊身份取得农村宅基地的使用权，宅基地使用权成为农民独享的带有社会保障性质的权利。该份权利为保障农民基本的居住需求而设立，对使用权人有特定的指向性，不能随意变更。如果允许宅基地使用权通过继承等方式流转，必然会造成部分宅基地集中在不缺少居住保障或者不在集体经济组织保障范围之内的人手中，这份福利性权利的保障作用将会大大降低，也与其福利性相抵触。目前中国农村的经济发展水平还远低于城市，即使允许宅基地使用权自由进入市场，农民能够通过转移宅基地使用权获得的收益也十分有限。与有限收益相对应的将是农民失去延续数十年赖以生存的房屋，彻底失去在农村的基本居住保障。失房农民涌进城市，依靠他们自身有限的教育和技术水平很难在竞争压力巨大的城市生存，最终大部分还是要沦为城市边缘人群。到那时，农村廉价宅基地已经被他人获得，农民们无法再回到农村，在城市又很难融入高速发展的经济社会，他们很有可能成为社会发展的牺牲品，造成更大的社会问题。

农村发展不能是简单的传统农民离开，“新农民”进入。当前市场经济中，农民处于绝对劣势。贸然打破农村福利保障屏障，将农民财产引入市场交易，并不是给予农民财产公平的市场待遇，而是将农民引入新一轮的不平等交易。以农村现有的经济发展状况，宅基地使用权的福利保障性质还十分明显，宅基地还是农民不可或缺的生存资源。不过，相信随着农村不断发展，农民物质财富不断丰富，宅基地使用权的福利保障性质会逐渐降低，宅基地也不再是农民必要的生存资源，那时宅基地使用权继承、流转的放开才不会对农民造成过大影响，也更与农民自身需求相匹配。

农村宅基地属于村集体所有，村民只享有土地使用权，该使用权具有人身依附性、无偿性、福利性，并非公民的个人合法财产。就本案而言，邓梅主张继承王阿姨名下的宅基地，缺乏法律依据，法院判决驳回诉讼请求并无不当。

知识拓展

看到上述论断，很多人可能会产生下列疑问：既然宅基地使用权无法继承，那是不是就意味着被继承人去世后宅基地将被重新收归集体所有？宅基地上房屋又该如何处理，能否继承？继承后如何办理权利登记？接下来，我们将对上述问题展开陈述。

（一）被继承人所建房屋的继承问题

根据《继承法》第三条，房屋包含在我国公民死亡继承的范围内。尽管宅基地所有权属于集体经济组织，宅基地使用权属于一户农民共同共有，都不是被继承人个人财产，但是宅基地上房屋是被继承人利用自身财产和汗水建造起来，在被继承人个人财产之列。不管继承人是否是本集体经济组织成员，都有平等的资格继承被继承人遗留下来的房屋。

（二）继承房屋后宅基地使用权登记问题

房屋继承带来了新的问题。宅基地使用权不可以继承，宅基地上房屋却可以继承，这会导致房屋所有权人与宅基地使用权人不相符的局面出现。与我国“房随地走，地随房走”的原则相违背，势必会给宅基地使用权人与房屋所有权人带来矛盾争议。宅基地使用权人空享使用权人之名，却因其不享有房屋所有权而无法行使使用权。房屋所有人虽拥有房屋，却因房屋建设在他人土地使用权之上而给他人合法权利行使带来妨碍，有被要求承担法律责任的风险。

为解决此项问题，我国制定了一系列行政法律法规加以规制。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条规定，继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。通过继承获得宅基地上房屋的非本集体经济组织成员，因其享有房屋所有权，确权时可以登记为宅基地使用权人，但需要备注加以说明。继承人继承房屋后，按照法律规定可以确权登记为宅基地使用权人。

（三）登记为宅基地使用权人后的权利限制问题

通过将房屋所有权人登记为宅基地使用权人，房地权利人不统一的问题得以解决。但将集体经济组织成员以外的人登记为宅基地使用权人并不意味着将会享有与他人一般无二的宅基地使用权。继承人获得宅基地使用权不是因继承获得，而是因为继承人获得了宅基地上房屋，取得了房屋所有权，为避免房地权利人不一致带来矛盾纠纷，方才授予宅基地使用权。继承人获得宅基地使用权的依据是房屋所有权，房屋所有权灭失则宅基地使用权也一起消灭。集体经济组织以外的人员因继承获得房屋所有权，继而获得宅基地使用权的情况与已拥有一处宅基的本集体经济组织成员在继承中获得宅基地使用权的情况相同。同样都是按照法律规定无法申请获得宅基地使用权，但都因获得房屋所有权而享有宅基地使用权。对于这类集体经济组织成员，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条规定，在以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。以此类推非本集体经济组织成员因继承获得宅基地的，在现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，也要按照法律规定重新进行确权登记。这是在保障继承人获得房屋所有权所需的基本宅基地使用权需求后，对宅基地使用权进行了限制。

被继承人所建房屋属于个人合法财产，可以由继承人平等继承。就本案而言，根据村委会证明及原宅基地建房许可证记载，乡人民政府于1984年批给邓兰的丈夫邵明建房许可证后，邵明、邓兰夫妇在此建房并与王阿姨居住该房。现邓梅主张所建房屋系邓梅、邓兰共同出资为王阿姨所建，其未能举出合法有效证据推翻邓兰所举证据。为此，邓梅主张1986年所建房屋系王阿姨遗产证据不足，法院未能支持其诉讼请求并无不当。

普法提示

宅基地使用权不是遗产，不能被继承。宅基地归集体经济组织所有，并非个人财产。为满足成员居住需求，集体经济组织将宅基地使用权以福利保障的形式无偿授予本集体经济组织成员所在家庭，宅基地使用权归该户家庭成员共同享有，各成员享有平等权利，承担平等义务，并非被继承人个人财产，无法纳入遗产之列。不仅本集体经济组织成员以外的人无法继承，本集体经济组织成员也无法继承。但是，宅基地上房屋是由被继承人建造，被继承人享有完全的所有权，可以由继承人继承。

继承人可以因其拥有被继承房屋所有权而登记为宅基地使用权人。但如果继承人已在本集体经济组织拥有一处宅基地，或者继承人并非本集体经济组织成员，在房屋灭失、拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，就需要按照法律规定重新进行确权登记。

因此，在遗产继承纠纷中，继承人不应将宅基地使用权的登记、分割问题纳入诉讼请求范围内。宅基地使用权并非遗产，该问题不是遗产继承纠纷案件讨论问题，法官不会就此作出裁决。继承人可以针对被继承人生前所留房屋提起诉讼，在法院作出裁决后到行政机关办理确权登记。