西天还有些残霞，叫我如何不想她？

2018年3月26日

对于我痴爱的法制办，我知道：

许多人不知道这是个什么部门。对普通公众来说，法制办是一个相当陌生和“低调”的部门，或许只有那些有过行政复议和行政诉讼经历的人，才清楚有这个机构（具体职责怕是也不知道，因为太复杂）。

许多人不知道这是个干什么的部门。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》确立的八个方面35项工作中，由各级政府法制机构承担的工作任务，竟涉及七个方面22项。为何法制办会被赋予如此多的职责？因为法制办和很多部门不同，其基本职能就是为政府及其各个部门服务，代表政府更加有效地行使起草、审查、出台红头文件等职能，所以能够站在更加公平公正客观的角度上看问题。许多人不知道的是，政府部门也是有部门利益的。

其实不然，1990年发布的《行政复议条例》（现已废止）明确法制办为专门的复议机构，尽管在组织上为政府法制工作的顺利开展提供了保证，各地市县政府法制机构也随之全面成立，但这项工作由于法院的司法监督职能垫于其后，事实上成了法制部门的义务。按照《行政复议法实施条例》，行政复议案件应有2人以上办理，事实上有的县级法制办根本做不到这一点，但你有什么办法？另外，行政复议结果无论是维持还是撤销都要当被告，让天下法制人一声叹息。法制人不是在开庭就是在去法院开庭的路上，最终导致行政复议质量不仅没有提高，反而事实上还有所下降，因为忙碌于答辩、举证、庭前准备和开庭奔波，都没有时间认真研究案件了。

许多人不知道这是个服务于谁的部门。法制办除了行政复议接触老百姓，更多的是服务于政府领导和政府部门，这也是许多民众不熟悉这个部门的原因。冰心说：“成功的花，人们只惊羡她现时的明艳！然而当初她的芽儿，浸透了奋斗的泪泉，洒遍了牺牲的血雨。”你见过政府的爱民之举，你也见过政府的某些不合法之处，你不知道的是法制办在后面的努力。法制办除了发挥既有的参谋、助手和顾问作用之外，它所从事的制定、组织实施红头文件，具体协调指导依法行政，监督检查法律法规执行情况，负责行政复议、行政应诉多方面的任务和职责，已经涉及诸多方面的行政管理职能和行政权限，而且法制办在行使这些职能时处于独立地位而非依附于某个行政机关之下。老百姓需要依法行政的政府，而法制办则是行政体系内部的“护法”力量。这个护法尽管力量弱小，但要知道，有总比没有好啊。

许多人不知道这是个能起到“利益过滤器”的部门。在行政体系内去除部门利益，是法制办的一项核心职责。一些部门想通过立法解决机构、编制、财政经费、行政许可、扩大职权、推卸责任等问题，而防止红头文件“走天桥”“穿地道”“夹私货”往往是法制办审查中的排雷重点。当前绝大多数法规规章（红头文件）是由政府各部门起草的，其局限之处在于起草部门容易站在部门立场来考虑问题，会过多地关注行政管理的便利和效率，容易将行政思维带进法律规范条款，甚至以行政惯例、习惯做法来搞例外，造成行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化倾向。法制办开展对规范性文件的审查，虽然不足以制约行政权力的扩张和自利，却是一种主动纠错，是对公权力的结果物进行法制的过滤和检视。

许多人不知道这是个不能单纯靠社会外聘律师工作的部门。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出了政府法制机构的一个重大转变，即政府法律顾问以政府法制机构人员为主体，吸收专家学者和社会律师参加。法治政府的根基在县域，目前县级政府的法制机构极为薄弱，越是需要法治的基层，法制机构力量越薄弱。在这种现状下，有的地方法制办积极开展外聘律师工作，给领导讲聘请律师的好处，偏偏忘记了法制办的核心竞争力和关键作用。领导大多数不是法律专业人士，认为既然可以聘请律师，何必还需要做法制机构？

许多人不知道这是个“自身有内在严重缺陷”的部门。尽管法制办承担着重要职能，但人员素质偏低和积极性不高是基层法制办的又一个短板。由于机构限制，有的默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，致使工作人员积极性不高，工作效率和质量较低。特别是相较法院等司法机关，法制人员良莠不齐，法制工作难以创新突破。大约在2010年，广东省根据政府参事室的建议加强政府法制机构建设，出于这一目的，提出了将县级法制和司法机构合署的建议，并下发了文件。后来大约有30多个县区进行了落实，这成了今天这次改革的雏形和实验田。

许多人不知道这是个“只干不能说”的部门。我在法制办工作12年了，每天忙忙碌碌，真要总结起来，好像没有干成什么事，因为许多事不足对外人道也。基层法制办还承担着很多额外的工作，已经不堪重负。据安徽省法制办对基层法制机构的一份调查，法制办从事文件制定、行政复议和执法监督等各方面工作的人员都是满负荷运转，还要完成领导交办的职责之外的大量工作。政府一些难以处理的工作也是交由法制部门解决，如征地拆迁、招商引资、突发事件、信访处理等，法制办人员成了“救火队员”，因为每个法制人都是一员得力干将，但法制机构自身建设问题却长期得不到解决。

作为一名法制人，法制办见证了我12年的风雨成长，她记录了我12年的岁月经历，面对着她的完美谢幕，你叫我如何不想她？