3.从公共管理学的视角看社区

公共管理同社会学一样属于一级学科，但关注的内容不同。公共管理最直接的理解就是对于公共事务的管理，落实到社区中，就是对社区中集体事情的管理。这些事务包括社区中的社会秩序、公共设施的建设与维护、社区环境的改善、集体性的社会活动、社区内的利益关系的协调以及社区整体与外部利益主体的关系处理等等。这些事情不能依赖一家一户的单独行动得到解决，需要大家的协同努力。这就使得问题复杂化了，尤其是解决问题的方式，甚至人们会想到一整套的组织与制度体系，例如自治委员会。

在整个社会中，公共管理的职责主要是通过政府（行政体系）来实现，目前，政府的这一职能有更多地被称作“公共服务”的趋势，而不再是“管理”。但是，相应的学科仍然叫作“公共管理”，所以，后面这两个词之间的使用并没有严格区分。

但在一个社区中，政府体系有时并不受欢迎。虽然政府可以通过提供服务获得人们的好评，但有时这样的服务成本太高；更多的时候，政府的服务往往伴随着行政权力的过度使用，而这往往是社区民众极其反感之处。

在社区层面，在这样一个“狭小”的范围内，人们更有理由抛开权力体系而采用更加人性化的方式来解决。但是，离开了政府的权力，社区中的公共事务如何“管理”呢？或者如果不愿意使用“管理”二字，那么，公共服务的提供该如何实现呢？这些都是人们所关注的问题。而其实，在找到最终的答案之前，人们首先要在词语上下一番功夫。在社区内一整套的集体利益满足方式上，不再叫作“统治”“控制”，甚至不叫“管理”，而叫作“治理”。请注意治理（Governance）与统治（Government）在词源上的异同。

虽然不同的人对“社区治理”的表面界定存在差异，但其实质是基本一致的。它强调社区中的人们一同来实现社区的公共管理，而不是某一方。“一同”体现出了社区公众的参与性，而不再是单纯的被管理对象和被统治对象；这同时也解决了“没有政府，谁来做”的问题。以下提供三种对于社区治理的典型界定或解释：

第一，社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位（魏娜，2003：135-140）。

第二，社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适（埃莉诺，2000）。

第三，社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动（刘娴静、邝凤霞，2004：72-74）。

通过这样的界定很容易清晰地理解治理的含义，但问题是我们没有在其中看到应当如何去实现治理的具体方法与技术。我们只是看到了它在使用排除法，排除了行政权力，然后，在没有权力的情形下该怎么做却并不清楚。

而我们对此的理解就是：这里需要一种不通过行政权力而进行的公共管理的方法，并且也将公共管理的主体特别扩充到那些非权力的场所或机构——非营利组织（NPO）、社区组织、社区内的非正式纽带等等。

请注意这里为我们所带来的难题：我们在本来的“公共管理”层面上，也就是在国家事务的公共管理层面上，就已经显示出了科学性缺乏的问题。本来建立一整套的行政体系都是为了去做公共管理的事情的，但是，公共管理在相当程度上退化成了对于这套体系本身的管理，至于如何利用这套体系去从事真正的公共事务的提供与管理，却涉及的不多，也缺乏体系。而在社区这个层面上，连这样一套行政体系也没有了，于是令人似乎更加束手无策。怎么办呢？这正是我们本书要回答的问题。

在这里其实也蕴含着一个对于公共管理学科本身的超越。公共管理本来是要借助于社会科学各门学科来解决公共事务的管理或治理问题的。因而，社会学意义上的社区及其研究应当构成管理学研究的基础。与此同时，政治学、民俗学等学科所进行的社区研究成果也应当进入公共管理的学科视野之中。

但是，看一下当前的公共管理学理论，似乎全然没有关注到这一点，而是在一个新的地平面上重新构建了一个新的学科堡垒，按照这里所发生的新的现象进行全新的建构。例如，这里的人们关注公共事务的概念，关注公共组织的管理层次与管理幅度，关注政府组织的结构、政府间关系、政府的改革、政府的职能以及其中的人力资源管理等等。

我们所看到的是，这里只是针对新出现的一组现象进行研究，得出现象间关系的一些描述或归纳，而缺乏来自各门类社会科学的知识积累与运用。其根源就在于，这里还没有一套理论化的体系来承接更多的社会科学的知识。

于是我们看到，在社区层面上研究治理问题的重要性。