- 中国公共财政建设报告：全国版（2007）
- 高培勇 王宁 张斌
- 6248字
- 2020-12-10 16:27:06
1.4 指标体系的解释[1]
1.4.1 政府干预度
市场机制虽然能够较好地解决效率问题，促进经济增长，但却无法提供公共物品和服务，也不能自动解决经济增长中产生的收入分配差距、区域差距、外部性、市场垄断、经济波动等问题。弥补市场失灵是政府干预经济的基本理由，也是市场经济条件下财政的基本特征。因此，我们把政府对市场经济的干预度（简称政府干预度）作为反映财政公共化程度的重要因素指数。
在理论上，政府的干预度可以从“质”和“量”两个方面进行测度。从质上看，市场经济条件下政府及其财政的职能是“弥补市场失灵”，主要包括：①为社会提供国防、治安、公共工程等公共物品和服务；②建立和维护市场经济的运行规则，实现公平竞争；③纠正“外部性”；④对自然垄断行业进行管制；⑤社会保障与收入分配；⑥制定并实施宏观经济政策维持经济的稳定。
从量上看，财政收支占GDP的比重反映了政府支配资源的数量，是政府履行各项职能、满足社会公共需要的物质保障。
根据综合评价方法对指标筛选的原则，结合中国公共财政建设的实际状况，我们选取了五个方面的二级指标来刻画和反映政府干预度，这五个方面是：建立规范与维护市场秩序；对“外部性”的纠正；社会保障与收入分配；行政管制；政府收支规模合理度。
我们认为，在市场失灵的领域中，为社会提供公共物品和服务难以进行准确的测度。首先，在不同的国家和不同的经济发展阶段，经过公共选择程序决定的公共物品和服务的组合具有多样性和变动性，因此，不存在或者说难以准确界定在中国的财政公共化进程中公共物品和服务的标准范围。其次，公共物品和服务所涵盖的内容非常宽泛，在现代社会，政府提供的大量公共物品和服务都属于混合品，如教育、卫生、公共基础设施等，这些内容难以通过一个指标进行刻画与反映，而应分为不同指标，根据重要程度进行分类测度。
稳定经济是政府的重要职责之一，但也难以纳入公共财政建设指标体系中进行度量，这是因为宏观经济政策更多地具有相机抉择的特征，且大部分政策是通过调整收支数量和结构来实施的，其指标的独立性和相关性并不显著，因此无法将促进经济稳定的财政政策措施列为财政公共化进程独立的测度因素。
中国作为从计划经济向市场经济转轨的发展中国家，与成熟的市场经济国家相比，政府通过行政手段对经济活动的干预范围更广、力度也更大，并不仅仅限于自然垄断行业。政府的行政管制在很大程度上是对中国经济体制市场化程度的反映。因此，从建立和完善市场经济体制的角度，政府行政管制的范围和力度是反映政府干预度的重要方面。
政府对“外部性”的纠正体现在经济社会的许多方面，当前环境保护与资源综合利用是“外部性”最为突出的两个领域，根据指标选取的重要性原则，我们以环境保护与资源综合利用来代表政府在纠正“外部性”方面的进展。
综上所述，刻画政府干预度的五个二级指标为：
F101 建立规范与维护市场秩序
F102 环境保护与资源综合利用
F103 社会保障与收入分配
F104 行政管制
F105 政府收支规模合理度
各二级指标的具体评价指标见表1-1。
表1-1 政府干预度指标结构
需要说明的是，尽管行政管制是反映政府对经济干预程度的重要指标，但在中国公共财政建设指标体系中，我们将其作为备选的参考指标而不是年度测评指标使用。这主要是因为行政审批、政府定价、市场准入、利率和资本项目管制等指标是国内外经济自由度指数和市场化指数重点刻画和反映的内容[2]，在中国公共财政建设指标体系内对中国的市场化进程进行单独测度的成本较高，不符合指标筛选的重要性和经济性原则。
此外，尽管在理论上我们认为在市场经济条件下，应当把行政管制手段限制在必要的最低程度，但对于中国这样一个非典型市场经济国家而言，目前我们还难以对所谓的“必要的最低限度”进行准确的界定，这导致行政管制的大部分评价指标实际上无法得到准确的评价结果。
政府收支规模合理度指标在中国公共财政建设指标体系框架内也属于备选的参考指标，而不是年度测评指标。这首先是因为政府收支占GDP的比重并不是单调性指标，即政府收入占GDP的比重并非越大越好，也不是越小越好，政府收入占GDP比重的合理度在不同国家、不同经济社会发展阶段是不同的。也就是说，我们实际上难以确定中国现阶段政府收支占GDP比重的最优值，因此也就无法将其作为具体评价指标进行准确测度。
1.4.2 非营利化
中国的公共财政建设是在经济转轨的背景下进行的，随着计划经济向市场经济的转轨，政府与市场的分工逐渐明晰，在市场经济条件下，政府不能以追逐营利为目的，而只能以社会公共利益为目的和最终归宿。财政资金逐渐从竞争性领域中退出，实现非营利化是经济体制转轨对公共财政建设的具体要求，也是反映公共财政建设基础环境的重要指标。
从现实看，中国公共财政建设的非营利化强调的是一个动态的过程，既要符合中国财政非营利化的现状，要作横截面判定，也要反映历史发展的轨迹，进行时间序列方面的描述，并形成两者间的有机结合。因此，对非营利化指标的测度可以从国有经济规模合理度和财政投资的非营利化，即存量和增量两个基本方面进行。
F201国有经济规模合理度
在存量方面，国有经济规模合理度指标对在建立和完善社会主义市场经济体制背景下，国有经济规模的调整变化情况进行刻画和判断。由于该指标是非单调指标，难以作出合理的定量判断，因此在指标体系框架内属于备选的参考指标，而不作为年度测评指标。
F202财政投资的非营利化
在增量方面，财政投资的非营利化指标通过财政对竞争性领域的投资状况来反映财政的非营利化进程。
各二级指标的具体评价指标见表1-2。
表1-2 非营利化指标结构
1.4.3 收支集中度
政府收支的集中度指标反映政府收支纳入预算管理的程度。公共化的财政要求财政部门总揽政府收支，全部政府收支都要纳入预算管理，不应存在脱离预算管理的政府性收支，这是实现财政法治化和民主化的制度前提。
根据中国目前政府收支预算管理的现状，我们设置了两个二级指标反映政府收支的集中度。
F301政府资金收支集中度
该指标通过预算外收支占政府收支的比重和行政事业单位财政拨款占全部收入的比重两个具体评价指标反映在资金数量层面政府资金收支的集中程度。
F302政府资金管理集中度
该指标通过非财税部门组织的收入（税务部门、财政部门、海关之外的政府部门）占政府收入的比重和政府部门在预算外资金项目上的收支自主权反映政府资金管理的集中程度。由于非财税部门组织的收入难以获得详细的公开资料进行准备评价，而预算外资金收支自主权则属于制度变化的指标，难以进行年度测评，因此，该指标作为备选参考指标，不作为年度测评指标。
各二级指标的具体评价指标见表1-3。
表1-3 收支集中度指标结构
1.4.4 财政法治化
财政的公共化从制度层面分析，是由社会公共需求偏好的显示及排序机制决定的。公共化的财政制度应当能够使社会成员的公共需求偏好得以充分的表达，并且按照某种特定的、得到社会成员认可并普遍遵循的规则进行排序。公共需求偏好的显示越充分，偏好排序的规则越公正、合理，财政的公共化程度就越高。就这个意义而言，我们认为，财政的民主化是衡量公共需求偏好显示程度的主要指标，而财政的法治化是测度偏好排序规则公正、合理程度的主要指标。
根据财政法治化的内涵和特征，我们分别从财政立法、财政权利保障、财政执法和财政司法四个方面来测度中国财政法治化的进程，即：
F401 财政立法
F402 财政权利保障
F403 财政执法
F404 财政司法
各二级指标的具体评价指标见表1-4。
表1-4 财政法治化指标结构
1.4.5 财政民主化
财政民主化是公共财政建设的重要内容，也是社会主义民主政治建设的重要组成部分。公共财政的本质是社会公众的财政，是以满足社会公共需求为基本特征的，应当建立怎样的机制将社会中分散的个人对公共需求的偏好转化为社会公共需求是公共财政制度建设必须面对的基本问题，而财政民主化是解决这一问题的基本思路。
财政民主化的根本目标是建立民主财政。民主财政下，公众能够对财政事务发表意见，参与财政决策，财政决策能够充分反映民意。财政决策反映多数人的意见，但少数人的利益同时得到充分的保证。政府的财政收支行为受到民众的有效监督。公众对财政事务意见的表达可以是直接的，也可以是间接的，即委托选出的代表表达意见。公众参与财政决策的前提是获取充分和准确的信息，因此，财政信息的及时、准确披露是实现财政民主的基础。
根据对民主财政的理解，我们将财政民主化概括为以下四个方面：知情权、参与权、决策权和监督权。其中，社会公众的财政决策权主要是通过立法机关财政立法和预算民主制度实现的，即体现为立法机关在财政收支中的作用，而这恰恰也是财政法治化的主要方面。因此，为了避免与财政法治化指标的重复，我们最终将反映财政民主化的二级指标确定为知情权、参与权和监督权：
F501 知情权指数
F502 参与权指数
F503 监督权指数
各二级指标的具体评价指标见表1-5。
表1-5 财政民主化指标结构
1.4.6 分权规范度
财政分权是政府间财政关系的基础，完善财政分权，建立稳定、规范的中央与地方财政关系是公共财政建设的重要内容。如果说财政的法治化和民主化是对财政决策机制公共化的基本要求，那么在存在多级次政府的情况下，不同级次政府在满足社会公共需求方面的分工规则也是公共财政制度建设的重要内容。
尽管由于各国国情的差异，并不存在标准化的政府间财政关系模式，但是，政府间财政关系的明晰、规范和合理是公共财政制度的基本要求。因此，我们使用政府间财政关系规范度因素指标（简称分权规范度）来反映中央与地方财政分权关系的规范程度。
分权规范度的二级指标包括：
F601 中央财政收入合理度
F602 财力与事权的匹配度
F603 地方财政制度规范度
F604 转移支付制度规范度
各二级指标的具体评价指标见表1-6。
表1-6 分权规范度指标结构
1.4.7 财政均等化
所谓财政均等化，指的是政府通过财政活动生产或提供的公共物品和服务（简称“公共服务”）的效益与成本，应无差别地、一视同仁地落在每一位公民和每一个企业身上，也就是在财政上要坚持并实行“国民待遇”。财政均等化，即是用于考评公共服务的效益覆盖和成本分担状况的指标。
通常所说的财政均等化，主要包括两方面的内容。
其一，公共服务的均等化。公共服务均等化不是指所有公民和所有企业享受到的公共服务在财政支出上的绝对均等，而是指一个国家的公民和企业无论居住或经营在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。公共服务均等化是反映财政运行绩效公共化最重要的指标之一。
其二，公共收入的非歧视性与公平。所谓非歧视性，是指一切市场主体都应适用基本统一的税收法律和制度以及其他公共收入法律和制度。市场主体所属阶层、集团或经济成分的不同，不会影响税收待遇和其他公共收入待遇；所谓公共收入的公平，是指公共收入的筹集应当符合横向公平和纵向公平的原则，有助于缓解收入分配的差距。
考评中国财政公共化的进程，应立足中国的现实国情。中国是一个处于经济转轨进程中的发展中大国，与发达国家的国情存在着巨大差异。中国当前公共服务的不均等可以从区域差异、城乡差异和城乡内部差异三个方面进行刻画，因此我们设置了以下四个二级指标考评财政均等化的进展状况：
F701 公共服务区域均等化
F702 公共服务城乡均等化
F703 公共服务城乡内部均等化
F704 公共收入的公平度
各二级指标的具体评价指标见表1-7。
表1-7 财政均等化指标结构
1.4.8 可持续性
可持续性，至少应当包括两方面的内容：一是财政应起到弥补市场失灵的作用，促进经济社会的可持续发展；二是财政自身的运行应具有可持续性，能够有效控制财政风险。可持续性即是用于考评财政在促进经济社会可持续发展及其自身的可持续运行状况的指标。
因此，我们设置了两个二级指标分别考评财政对经济社会可持续发展的贡献和财政自身的稳定与抗风险能力的状况，前者称为“财政补偿度”，后者称为“财政的可持续性”。
F801 财政补偿度
F802 财政的可持续性
各二级指标的具体评价指标见表1-8。
表1-8 可持续性指标结构
1.4.9 绩效改善度
绩效改善度是用于考评政府为社会公众提供公共物品和服务的效果究竟如何的因素指标，是评价公共财政总体运行绩效的重要内容。
可以用来评价绩效改善度的指标有很多，从指标数据来源的角度划分，大体可以分为客观性指标和主观性指标。客观性指标主要是以公共财政收支项目的投入—产出比来判断和评价财政收支的效率；主观性指标则主要是以公共服务的需求者对政府公共支出的主观满意度作为衡量支出绩效的标准。
在相关数据可获得的情况下，客观性指标具有易于比较、评价结果明晰准确等优点。但是，以效率为中心的投入—产出分析方法应用于政府及公共管理领域存在着许多基本问题难以解决。
评价公共支出的标准与评价营利性部门的标准不同，对于基本公共服务和公共基础设施而言，以公平为中心的均等化目标往往比以效率为中心的投入—产出指标更为重要。
公共支出的目标是为了满足社会的公共需要，社会公众对公共支出的主观满意度是评价公共支出绩效改善更为基础和重要的指标，在这个意义上社会公众的满意度是公共支出最重要的产出。
与上面的问题相联系，从技术层面来看，财政支出项目的产出往往体现为无法准确计量的社会效益，将社会效益纳入投入—产出分析框架并据以构建评价指标体系的成本较高。而通过问卷调查等方法，以社会公众的主观满意度作为评价财政收支绩效的基本标准具有更大的可操作性。
因此，我们采用主观性指标对公共支出的绩效进行综合评价。根据指标筛选的原则，我们选择了以下九个方面的公共服务进行满意度问卷测评：
F901 对公共基础设施的满意度
F902 对市政设施的满意度
F903 对义务教育的满意度
F904 对高等教育和科研的满意度
F905 对社会保障的满意度
F906 对政府部门公共服务的满意度
F907 对环境保护的满意度
F908 对治安和司法服务的满意度
F909 对医疗卫生的满意度
绩效改善度指标各二级指标不设具体评价指标。
1.4.10 财政国际化
相对而言，在公共财政建设进程中，财政国际化是一个新的命题。在全球经济一体化的今天，中国的公共财政建设必须具有开阔的思路和国际化的视角。财政国际化即是用于考评公共财政建设融入国际潮流并在国际公共物品的供给、国际财税协作等方面发挥作用状况的指标[3]。
总体说来，对于财政国际化的考评，可以由政府会计核算体系的国际化、财税国际合作与对外交流、国际援助与参与国际公共物品供给三个方面着手。这三个方面，分别构成了财政国际化的三个二级指标：政府会计核算体系的国际化、财税对外协作与国际交流、国际援助与参与国际公共物品供给，即：
F1001 政府会计核算体系国际化
F1002 财税对外协作与国际交流
F1003 国际援助与参与国际公共物品供给
各二级指标的具体评价指标见表1-9。
表1-9 财政国际化指标结构
[1] 我们对指标体系中十大因素指标的具体解释（评价）分为两个层次：第一个层次称为理论解释（评价），即在不考虑数据的可获得性等评价技术要求的情况下，根据公共财政理论对指标进行的阐述和分析；第二个层次称为技术解释（评价），是在理论解释的基础上，根据综合评价技术的要求，按照重要性、独立性、可比性、客观性等指标选取的技术原则对理论评价指标所作出的进一步筛选和提炼。对十大因素指标具体的理论解释和技术解释详见高培勇等《中国公共财政建设指标体系研究》（社会科学文献出版社，2012）。为避免重复，本节只简要地介绍十大指标的结构与基本内容。
[2] 如世界经济自由度指数、中国市场化指数等，对上述指数具体内容的介绍参见高培勇主编《为中国公共财政建设勾画“路线图”——重要战略机遇期的公共财政建设》，中国财政经济出版社，2007，第89～93页。
[3] 由于财政国际化指标中有大量制度性变化指标，不具备年度间的可测度性，还有大量指标在数据的可获得性方面存在困难，因此，我们在对有数据来源的指标打分的同时，将财政国际化指标设为参考评价指标，不计入综合评价得分。