四 减少不平等现象：可供考虑的政策领域
解决区域性不平等
之前提到的一些有关中等收入国家的案例研究强调了区域差距对持续不平等现象的促成作用。另外从更宏观的角度来看，最近亚洲发展银行的一项研究表明，在亚洲地区，30%～50%的收入不平等都是由不平衡的增长造成的[34]。成功地解决区域性不平等现象似乎与从中等收入国家发展成高收入国家息息相关[35]。随着国家的发展，地区性差距会逐渐消失，与福利相比更是如此。一项（2009年）世界银行研究将每个研究国分为了五片区域，测量了每个区域福利差距；孟加拉和柬埔寨的人均GDP都低于300美元（2000年的数据），两国最富有地区和最贫困地区的福利差距分别为89%和73%；对于哥伦比亚和泰国（两国人均GDP均为2000美元）而言，两国的差距相仿，接近50%；对于加拿大（人均GDP为20000美元）而言，这个差距低于25%[36]。
解决这种区域性的不平等现象有一个很明显的问题，那就是每个中等收入国家的这种不平等现象及其原因都有很大的不同。例如，印度国内的差距反映出的是各个州之间不平衡的发展；中国的不平等现象则更多滋生于各省之间的差距；南非由于之前受到种族隔离的影响，地区性的鸿沟很大程度上与道德和种族的不平等相关。众所周知，若是在本来就有资源禀赋优势的地区，发展出口型生产区，那么区域性不平等现象就会加剧，这一点在20世纪七八十年代的拉丁美洲以及90年代的中国都很明显。劣势地区的一些主要特征包括低水平的人力资本、基础设施、社会和公共服务的可及性。为解决这些问题，有两个方面尤为重要：从富裕区域到贫困区域的财政转移以及制订出有实际意义的区域增长战略。中等收入国家在这里应该关注的，当然是中国政府的西部大开发战略。不少研究表明，这个2000年出台的战略促进了其所覆盖的11个省的加速增长，并从2004年起促进了不平等现象的减少[37]。西部大开发战略着重点在于主要区域的基础设施开发（例如电力、交通和通信），但其中心是大量从中央政府的财政转移，为随即而来的外国直接投资创造有利条件。在20世纪70年代，马来西亚开始通过财政转移来解决各州不断攀升的贫困率，主要针对的是健康和教育领域，到80年代初期，贫困率最高和最低的省份之间的差距已经从60%下降到了18%[38]。在另外一些重要案例中，一些中等收入国家通过特定的福利计划，基于形式不断变化的财政转移，来重点解决区域性不平等问题。例如，在卫生领域，印度尼西亚各省平均学习水平的变差系数从1971年的0.43下降到了2000年的0.15[39]。同样，泰国最发达和最不发达地区的婴儿死亡率差距在1980年为6%，在2000年降到了0.7%，这些都归功于定向的财政转移[40]。
解决卫生和教育领域的不平等现象
正如之前提到的，政府在卫生和教育方面的支出可以帮助减少这两个领域内的不平等程度。除了之前已经概述的内容，最近有一个对比小组估测了150个国家在1970～2001年间的状况，得出结论：在教育和卫生方面加大投入，可以大幅降低基尼系数[41]。这个结论与巴西和阿根廷的案例研究结果相一致。印度、中国和印度尼西亚在教育方面的投入仅占总支出的4%，卫生方面仅占5%（经合组织国家的平均水平分别是5.2%和9.4%），因此有必要提高中等收入国家在这两个领域的投入——鉴于这些国家近期的快速发展，这也是可以实现的。然而这里最主要的问题是目标人群——即使卫生和教育方面的设施齐全，贫困家庭也可能负担不起。因此诸如有条件现金转移这种计划就非常重要，巴西和阿根廷的案例也说明了这点，两国通过改善贫困家庭成员的入学率而取得了很大的成功。
有条件现金转移（CCT）计划在其他中等收入国家也得到了实施，比如南非、尼日利亚和印度尼西亚，但中国和印度在这方面依然还未大规模实施[42]。但有必要提到，虽然大家对CCT的热情很高——它达到贫困户的能力很强，能在短期减少不平等现象，但它是否能在长期内持续地改善卫生状况，还有待证明。例如，虽然CCT让更多贫困家庭的儿童可以上医院看病，但不一定就能改善儿童的营养水平[43]。此外，最近有数据显示，在某些情况下，诸如孟加拉的CCT，使用的目标定向标准实际上排除了贫困人口中很大一部分人群[44]。这一方面应该有所改善，应基于多维贫困指数来指定更广泛的目标定向标准，加纳近期实施CCT来刺激初级教育入学率时，就运用了这点。
财政政策的改变
解决区域性不平等现象以及人力资本不平等，可能给政府支出施加很大压力，因此有必要增加收入来资助这两个任务，并为社会保障体系提供资金。下面对此进行分析评估。为了增加收入，中等收入国家需要对财政政策进行大规模改变，正如巴西和阿根廷的案例中所述。这里的主要问题是如何在保证增长的同时改善再分配问题，并由此来减少不平等现象。巴西的案例着重强调了简化税收的重要性，以及扩大税基，更多地包括非正式板块的重要性。拉丁美洲国家的案例也为相关的中等收入国家提供了可参照的例子，特别是将个人所得税、财产税的收入和消费税的收入平衡起来。达到消费税和所得税的平衡后，就可以让税收变得更先进，并由此减少收入不平等现象。这种情况在印度这个中等收入国家尤为明显，在印度，交付个人所得税的人口比例保持低位——近年来在2%～3%。很明显，税收方面的改变——比如纳入非正式板块，解决逃税问题以及推行更先进的税收系统——都可以增加收入并减少收入不平等。但这里的问题是，要成功地实施这些税收变化需要一段时间，并常常会受到政治方面的阻碍——特别是一些依靠资源发展的中等收入国家，它们如果依靠增加原材料出口板块的税收，可以在短期内更快地增加收入。鉴于时间上的限制，除了CCT之外，短期内能够更全面地解决不平等问题的，就只有定向明确的社会福利和社会保护方案了。
改善社会保护
已有不少数据表明，社会保护方案在减少不平等现象中是至关重要的。社会保护方案在满足贫困家庭的需求和解决过渡性贫困方面起到了很大作用，但许多中等收入国家的社会保护覆盖面和支出都远远少于高收入国家。
诸如巴西和俄罗斯等，中等收入国家将GDP的15%～20%花在了社会保护方案上，但印度和中国等国家在这方面的支出却非常少，近年来的平均值在5%～7%。相反，经合组织成员国在2007年，将GDP的20%都花在了社会保护方案上[45]。
不同中等收入国家的社会保护覆盖面也不一样。例如，巴西有一项全面的社会保险方案，资金来源是个人缴纳款项，这个方案覆盖了养老金、孕产妇保险、残疾险和工伤险，与此同时，巴西还有失业保险。相比之下，印度社会保护的覆盖面非常有限，只为工资较高的员工提供一定程度的医疗保险和产妇津贴，覆盖人数总共只有900万。除了政府经营的少量个人缴款社保方案外，印度的就业计划和基本食物补贴都非常有限。
中等收入国家的失业方案普遍把重点放在基本遣散费上，而给予现有失业保险的支持很低。对失业保险的支持有限，其中一个原因是，就业率集中在一些不支付最低失业保险费的公司，还有公司拒绝支付遣散费[46]。一些中等收入国家的合格标准也异常高。例如，在印度，工人们在开始领取保险之前，至少要缴纳五年的费用。在总就业人数中，领取保险的人数所占的比例很低，仅占10%，南非和中国就是很好的例子[47]。
除了先前提到的有条件现金转移外，中等收入国家还有一些其他的非个人支付计划，比如食物、市政工程、劳动力和创造就业等计划。众所周知，印度有着世界上最大的市政工程计划，覆盖了大约10%的劳动力。还有一个例子是印度尼西亚，2000～2006年间，其创造的就业计划为约5%的劳动力提供了工作[48]。
在审视如何改善社会保护计划时，我们就已经概述过CCT的作用及其在使教育更平等方面起到的作用。然而社会保护方面还存在着另外一个主要问题，即有关就业和失业的政策。
中等收入国家如果要将其失业补偿金方案的覆盖面扩大到目前高收入国家的水平，还需要更长一段时间，因为这需要大量的资金支出，并且随着政府合并在非正式（和移民）板块工作的大量工人，问题也会随之产生。正如之前提及的，巴西有着相对慷慨的失业补偿金计划，其覆盖面也比较广。其他中等收入国家也应该参考巴西的经验，其中最明显的是其计划的针对性：补偿针对的是被不公平地解雇的工人，或是因工厂倒闭而失业的工人。该计划也侧重最需要这项计划的家庭里的工人——基于解雇时对工人可用资金的评估。另外，持续的支持是有条件的，失业人员必须证明自己在努力找工作。对于社会支出有限，但又想扩大其失业补偿金计划的中等收入国家而言，这种做法似乎可以作为参考。一旦建立起来，合格标准可以逐渐放宽，但在最初的年份里，巴西的做法可能更合适。
对于社会保护和就业，最低工资政策是非常重要的，主要是因为将收入再分配到工资底层的工人，可以缩小收入差距，并（有可能）刺激需求。在巴西和阿根廷的案例中，在正式板块中确保了最低工资后，非正式板块也同样适用。目前，在中等收入大国中，最低工资政策的覆盖面还比较狭窄，印度和中国的最低工资线，相比其他中等收入国家和高收入国家本来就很低：例如，印度的最低工资线约为国内平均工资的21%；中国则为24%。这些数据基本上都属于城市板块，所以对于非正式板块基本没什么影响，与农村板块也基本不相关。鉴于目前两国的不平等程度很高，以及再分配能够对此带来的影响，提升最低工资线很明显是非常必要的。
到目前为止，我们已经提出了几种可以改善社会保护计划的方法，主要侧重于几个特定的计划。但目前中等收入国家的一个重点问题是，许多已经实施的计划都太分散，很少有合作或协调。总体来讲，社会保险和社会援助之间很少有合作，在计划内部也很少有相互的协调。例如，就养老金板块而言，对于不同的人群，通常会有不同但又相互重复的未经协调的计划，比如农村板块的工人，公有板块和私有板块的工人等人群。因此，政府应该考虑减少这种分散性，提高一体化和和谐程度[49]。这样可以改善社会保护的效率和整体功能。例如，将医疗保险和养老金计划结合起来，就可以激励人们为将来存钱；将长期的积蓄和失业津贴结合起来，就可以在经济萧条时更好地保护工人；将一些计划结合在一起，也可以节约稀缺资源，融资和管理方面也更高效。
中等收入国家的各个社会保护计划之间的合作和协调，可以通过发展水平和个人计划覆盖面表现出来，也可以通过计划间的协调和一体化程度表现出来。最初可以将一些目标一致的计划整合在一起。在此基础上，还可以因为有相同的授权、所用的工具，融资机制和制度安排，在更广的范围内协调众多计划。总的来说，目的就是要通过提高包容性来促进计划间的协调，并由此有可能提高保险的公平性。因此提高协调对于大部分中等收入国家而言都是有益的，即使这些国家的社会保护水平大不相同。这一点可以通过印度和中国的例子来加以证明。
众所周知，印度的社会保护覆盖面很低，主要集中在解决长期贫困问题上。其主要通过食物计划和基本支持等，针对农村人群进行覆盖。例如，印度政府每年花GDP的2%在社会保护计划上，其中的50%又花在了提供食物和燃料补助上。政府实施的其他社会保护计划都非常有限，一般提供农村住房、学校用餐和医保补助等支持。这些计划总体来讲都是互不相关的，相互之间很少有合作或协调。在这种情况下，提高一体化程度可以带来更高效的系统，这样可以扩大覆盖面。例如，设计并引入一个整体的现金转移计划可以带来好处，在此基础上可以开展其他的计划，比如，通过基于政府补助长期储蓄的医疗保险，而开展低收入工人的养老金计划。为现金转移和储蓄计划的受益人提供小额贷款，这也可以和以上计划联系起来。近年来，印度政府似乎正在走上这条道路，它更多地关注现金支持，而非以食物为基础的方案。印度政府可能将现金转移计划和已经存在的养老金计划结合在一起，加强这些领域的联系，为现金转移的受益人提供市政工程计划中的工作。
相比印度，中国的社会保护计划有更广的覆盖面和范围，在养老金、医疗保险、失业保险，低保和教育补助方面都是如此。但是这些计划的覆盖面和数量在城乡地区、各省之间的差异很大，在最需要这些计划的人群中，也有一些差异。例如，2010年城市低保比农村低保高出了一倍多；养老金水平在农村地区也比较低，而且各市之间的水平也不一样；目前在中国盛行的户口体制限制了农民工的社会资源和福利。众所周知，要解决这些问题，社会保护需要变得更公平、转移性更高，通过改善不同计划间的协调和一体化程度，可以促进这个目标的实现。中国目前有不同的医疗保障系统来覆盖经济困难的城市职工、城市失业人员和城市、农村居民。这些系统设计都是分开的，各自的监管系统也相互独立，并且只覆盖了全国1500万农民工的29%。在这种情况下，很明显需要更高的和谐程度和更广阔的覆盖面，这不仅可以促成更有效的管理，还可以解决由于户口体制带来的不平等现象。同样，在养老金方面，城市居民享用多种方案，农村地区政府支付基本养老金（各地区的标准不同）。目前只有1/4的农民工享有养老保险（城市职工的覆盖率是80%），农村职工中只有35%的人参保[50]。中国有许多不同的养老金方案针对各种人群——国企、事业单位员工、公务员，城市、农村居民和农民工。这些都是分割开来的，没有考虑到人员可能在不同板块移动。工人薪酬方面似乎也有很大的差距，薪资的透明度也很差。城市、农村职工，国企事业单位员工和城市居民的方案不能相互转移[51]。在此情况下，如果能将它们一体化，可能会带来更大的好处。比如，一开始首先一体化国企事业单位职工、公务员和城市职工三个方案的政策框架和管理，然后扩大已经在北京、上海和中山初步施行的城市、农村居民方案一体化。方案的一体化可以为更高水平的筹资建立基础，也可以改善融资、受益人等方面的信息交流。这些都有助于达成一个主要目标，就是使得方案间的转移性更高，还可以加强保险的公平性。另外，提升社保、医疗保险和养老保险之间的协调和一体化，可以改善社会安全，增强家庭的消费信心，以此降低高储蓄率，刺激人们的消费——由此提高需求水平，帮助中国重新平衡经济。