二 根据十八大提出“健全社会主义协商民主制度”的要求，加快人民政协理论若干重大问题研究

落实十八大提出的“健全社会主义协商民主制度”部署，首先要对目前我国实行社会主义协商民主的现状有一个客观的估计。

应当说，社会主义协商民主制度在不断实践探索中取得很大进展，已经广泛渗透到国家政治社会生活中，而且在不断丰富和发展。主要表现为：一是就党和国家事业发展的重大事项、国计民生的重大问题，中共与各民主党派进行协商和在人民政协进行协商这两种基本的重要政治协商形式更加规范，各级政府还建立了定期向党外人士通报情况制度。二是确立了协商的原则就是坚持协商于重大决策之前和决策执行过程中。三是健全和完善协商民主与选举民主紧密结合的机制。每年各级人大和政协会议都在一起相继召开，而且政协委员列席人大全体会议，听取政府工作报告等重要报告，进行协商讨论，提出意见和建议。人大在宪法修改和许多重要法律的制定和实施中，也事先在政协征求意见。对国家领导人的提名，选举前中共中央都与各民主党派、无党派人士等认真进行协商。四是实行协商民主制度成效显著，不仅促进了党和国家的民主科学决策，而且大大推动了我国社会主义民主政治的发展。五是在国家协商民主制度的引领下，积极探索和建立基层民主协商制度。在一些乡村和城市社区进行了建立协商制度的探索，并形成了咨询会、公众听证会、恳谈会等一些民主协商的形式。可以说，协商民主已经广泛地运用于我国社会主义民主政治实践中，并逐渐渗透到社会政治生活的各个领域、层次和环节。

但是，社会主义协商民主制度发展过程中面临不少问题，还有许多不完善的地方。主要表现为：一是实行协商民主制度缺乏必要的法规、制度来规范和保证。二是协商民主作用的发挥与选举民主相比差距较大。三是对社会主义协商民主理论的研究还不够深入。四是作为协商民主制度主渠道的人民政协履行职能制度化建设的进程与协商民主制度发展要求还不相适应。

当前迫切需要从理论上加强研究的至少有以下若干重大问题。

1.从国家立法上进一步完善协商民主制度的法律地位

协商民主是公民在公共权力行使过程中直接发挥作用的一种重要的运行机制，从人民政协与公共权力的关系来看，在我国现行政治制度安排下，人民政协不是权力机关，而是作为公民有序政治参与的主体和平台，对公共权力的运作发生直接的影响。协商的过程实际上是公民有序的政治参与和民主监督的过程。从目前来看，政协对公共权力的影响力至少包括调查权、参政权、议政权和监督权等，这已是政协章程和中央文件所规定的。从长远发展趋势来看，政协作为协商民主的实践主体，还应对行政机关制定的法规、规章和执法行为进行必要的审核和质询。行政机关有责任在规定时间内，按照必要程序，以口头或书面的形式予以答复。它不同于人大质询权之处在于，它的质询在内容上应较人大更为宏观，行政机关的答复是否合格仍由人大最终审查。此外，按照协商于决策之前和决策执行之中的原则要求，任何立法机关制定的法律或作出的决议，在人大或人大常委会通过前，应先在政协进行协商，取得基本一致的意见后再提交人大审议通过。如果在政协协商的时候难以达成共识或存在重大分歧，就不能匆忙提交人大会议审议通过。此外，政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的实施情况进行全面监督，有权对各级国家机关工作人员提出批评和监督，等等。要确保人民政协对公共权力的影响力得以正当有效的行使，就必须有相关的法律进行明确界定。

2.进一步明确协商民主参与主体的相关问题

中共中央2006年五号文件中对“选举民主”主体的阐述是“人民”，这一清晰干脆的法律词汇；而对“协商民主”主体的阐述则是“人民内部各方面”，这一概念有着丰富的内涵，它不仅包括了“人民”中的一切个体，更涵盖了“人民范围”内的一切阶层、党派、集团。目前，在我国协商主体如何确定，比较明确的说法是中共中央2005年五号文件提出的执政党和参政党；那么社会公民、利益团体如何作为协商主体开展协商活动？人民政协是否只是一个协商载体，它可否成为一个协商主体？这既是重大的理论问题，也是重大的实践问题，都值得深入研究探讨。

过去笔者对协商民主的含义进行界定时指出，“公民、政党、利益团体和专设的政治协商组织”都可以成为协商的主体。从协商民主的制度架构设计和价值取向来说，人民政协不仅应该作为一个协商载体或平台，而且可以作为协商主体参与国家政治生活。比如，政协通过调研，对某些重大问题如对天津滨海新区建设问题形成了一个意见建议，这份意见建议通过召开专题协商会的方式与国务院进行协商，这个时候，政协应当视为与国务院对等的协商主体；又如，前几年各界人群对于春运票价问题反应较大，如果政协开个会，邀请铁道部和各方面委员或各界人士参加讨论协商，那么这个时候，政协就是一个协商载体。从以往政协的工作实践来看，人民政协在事实上已经具备了协商主体和协商载体的双重属性，对此需要加以明确。

3.进一步规范协商民主的内容和程序

关于具体内容有两个方面的问题，一是“重大决策”和“共同性问题”包括哪些内容？诸如国民经济和社会发展中长期规划及年度计划；重要规划、行政区域的重大调整方案；政府重大投资项目和建设项目决策；关系人民群众生活和切身利益的重要决策；重要的法律法规和政府规章草案；重要人事安排；爱国统一战线和人民政协内部的重要事务都应作为政治协商的内容。二是协商议题由谁提出、怎么提出？在这个问题上，目前看随意性太大，应当予以明确。应当具体规定协商议题提出的三条途径：一是按照党总揽全局、协调各方的原则，由党委牵头，会同同级人大、政府、政协共同研究确定协商议题。近年来在贯彻落实中共中央2006年五号文件过程中，一些地方党委的做法可以借鉴，比如，有的省在每年年初由省委领导或秘书长主持召开由省人大、政府、政协秘书长共同参加的联席会议，结合全省年度工作重点，共同研究并报经党委批准需要进行政治协商的议题。二是政协作为实践协商民主的主体，应根据经济社会发展情况，提出需要同党委、人大或政府就某些重要问题开展协商的动议并经党委批准后组织实施。三是政协作为实践协商民主的载体，针对社会各界和人民群众呼声很高、反映强烈的热点问题，组织各界代表人士与党政机关开展政治协商。

在协商民主制度的程序建设方面，要不断完善和严格执行协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序、通报情况和听取意见的程序、及时整理并报送协商成果的程序、认真研究处理并反馈处理情况的程序等。避免任意变更协商计划、协商议题、协商时间，避免把协商会变成通报会或把决策前的协商变成决策后的通报等。

4.进一步完善人民政协界别的设置和功能

协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机统一起来。人民政协作为中国人民在为人民民主奋斗的过程中创造的民主形式，其优势就在于它能够在很高的制度层次上实现公民有序的政治参与。人民政协的界别集中体现了政协的性质，也是政协发挥职能作用的重要渠道。特别是从政协作为协商主体和协商民主主要实践形式的角度看，存在一个人员构成代表性、合法性的问题。政协由界别组成，委员是界别的代表，这在理论上说得通。但在实践中委员界别色彩并不强，界别作为政协基本组成单位其性质、地位、作用并不明确。所以目前应当着眼于增强界别的代表性、凝聚力，力求使每一个政协界别都能有效地收集和表达本界别社会公众的利益诉求，从而作为利益主体在协商中形成应有的“博弈能力”。从长远看，政协的界别产生以及委员的产生，必须经过必要的法定程序来进行，可以尝试将协商与选举适当结合起来。

5.把人民政协建成我国广大公民有序政治参与的民主平台

这几年在党中央领导下，我国的民主进程有很大发展，成绩不小。但也确实存在群众民主诉求渠道不畅等方面的问题，不仅影响了民主政治建设进程，而且造成了一些地方的社会不稳定。要改变这种情况，一个重要举措是要把公民有序政治参与的主要平台搭建起来。人民政协最有条件成为现行体制内群众有序政治参与的最大的民主平台。一是因为人民政协是目前我国唯一存在的界别组织，与各界别的群众有着天然的联系；二是因为人民政协本来就是人民民主的产物，又是我国协商民主的重要渠道和主要形式，而公民政治参与的基本方式就是协商民主，所以由人民政协作为人民群众的民主参与平台顺理成章；三是因为由人民政协作为公民有序政治参与的重要渠道和主要平台，可以避免公民无序的民主诉求，防止社会出现不稳定。为此，我们要抓紧研究这个“民主平台”的性质定位、任务要求、工作内容、机构设置、人员调配以及开展工作的方式方法，等等。可以设想，人民政协作为广大公民有序政治参与的重要渠道和主要平台建立之后，一定可以从实际步骤上推进我国的社会主义协商民主建设，一定可以推动稳定、和谐的社会建设。

6.应积极营造坚持和完善社会主义协商民主的舆论宣传氛围

结合贯彻落实十八大精神，应当积极组织并广泛宣传社会主义协商民主制度的性质地位和它在社会主义民主政治建设中不可替代的作用，使人们充分认识协商民主制度的重大意义。从党委来讲，各级党委和政府要按照中央关于把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中的原则，确保畅所欲言、各抒己见，真正发扬民主。从政协组织来讲，应以改革精神推进政治协商、民主监督、参政议政的制度建设，使协商民主有制可依、有章可循。目前应该在协商民主实践的公开透明上下工夫。协商民主相对于选举民主，最可能产生的弊端在于协商的过程很可能是暗箱操作的过程。所以在我国的协商民主制度建设和发展中，必须始终强调协商应当尽可能在公开透明的环境下进行。比如，党际之间的协商，界别之间的协商，包括有的机构之间的协商，除涉及重大国家机密之议题外，一般应当尽可能通过媒体公开报道，能现场直播更好。这是长远的发展趋势。