三 亚洲区域经济合作面临方向性选择

经过近十年的努力，亚洲区域经济合作确定了以东盟为核心，以“10+1”为基础的合作架构。实践证明，“10+1”机制有助于提高区域内贸易投资自由化水平，但并不能成为亚洲统一市场或亚太区域经济合作的平台。如何克服亚洲区域经济合作的发展瓶颈、构建亚洲区域经济合作的新平台，一直是区域内大国努力的方向。其中，日本所倡导的“10+6”方案、中国所倡导的“10+3”方案以及中日韩自贸区方案都取得了程度不同的进展。所有这些方案都有两个共同的特征：一是中日的立场决定了前进的方向；二是美国均被排除在外。前者实际上涉及的是亚洲区域经济合作的内部动力机制（合作主导权的争夺），后者涉及的则是外部约束机制（美国对亚洲区域经济合作的控制）。

由于美国实施“重返亚太”战略，亚洲区域经济合作正在面临方向性选择。以往美国对亚洲区域经济合作进程的控制往往采取指导式政策，如否决亚洲国家关于建立亚洲货币基金的方案，只接受《清迈倡议》这样的方案。目前，在“重返亚太”战略背景下，美国开始直接提出自己的方案来试图主导亚洲区域经济合作的进程或方向。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）就是“重返亚太”战略的一个组成部分。如果说在20世纪亚洲区域经济合作的主导权是在美日之间争夺（一种不对等的争夺，即美国防止日本成为亚洲区域经济合作的主导者），21世纪的前10年则是在中日之间争夺主导权，那么到21世纪的第二个10年中日之间的主导权之争开始转化为中美之间的主导权之争。在这种前提下，作为原有的亚洲大国，日本的立场就显得尤为重要。中日钓鱼岛争端为中美日在亚洲地区的关系增添了新的变数。在一定程度上它既是美国“重返亚太”的产物，反过来又会影响“重返亚太”战略的实施效果。

尽管美国在“重返亚太”战略中所倡导的TPP尚处于谈判进程中，但它带给亚洲区域经济合作的战略效应已经显现。为了应对亚洲区域经济合作格局的变化，东盟改变了满足于“轮轴国”的立场，提出了区域全面经济合作协定（RCEP）方案。加上原有的中日韩自贸区方案，亚洲区域经济合作正在形成TPP方案、RCEP方案、中日韩自贸区方案“三驾马车”并存的格局。未来究竟谁能脱颖而出，主导亚洲区域经济合作的方向，将是大国战略博弈的重点。

1.TPP的发展势不可挡，但无法解决亚洲区域经济合作中的重要难题

作为TPP的倡导者^[4]，美国从一开始就赋予其两个基本特征：一是开放的区域主义，即TPP对APEC的21个成员都是开放的，换言之，只要满足TPP的进入门槛就可以自由选择加入。其最终目标是建立覆盖APEC所有成员的亚太自由贸易区协定。二是适应21世纪的高质量的自贸区协定。所谓“高质量”不仅意味着降低关税，实现贸易投资自由化，而且要求具有统一的知识产权保护规则、环境保护规则、竞争政策、劳工标准等。实际上，美国是把北美自由贸易区的规则移植过来了^[5]。纵观TPP的这两个特征，“高质量的自贸区协定”为许多国家设置了难以跨越的进入门槛，因而“开放的区域主义”只是一个幌子而已。

TPP的谈判已经进入最后阶段。在现行的谈判框架内，中国短期内不会选择加入TPP，但这不会阻碍TPP谈判的进展。在原先九国谈判的基础上，2012年6月加拿大与墨西哥正式加入谈判。日本受国内政局的影响，参加TPP谈判的决定一波三折。考虑未来日本政治右翼化趋势加强，中日关系停滞的可能性加大，日本会最终选择加入TPP。2011年11月，泰国也明确表示要参加TPP谈判。这样的话，东盟将有一半的成员国选择加入TPP。

美国倡导TPP的一个理论目标是最终建立涵盖所有APEC成员的亚太自由贸易区（FTAAP）。理由是，既然目前WTO的多哈谈判无法推动多边贸易自由化体制的实现，那么通过区域主义推动多边贸易自由化体制就成为一种必然选择。按照这种逻辑，TPP以FTAAP为路径就成为多边主义的“跳板”，而不是“绊脚石”^[6]。这看起来是一幅美好的前景，但TPP自身的特性决定了在可预见的将来，FTAAP很难实现。

第一，TPP本身无法消除亚太区域经济合作内的“面条碗效应”^[7]。目前，TPP 9个成员国之间有25个自贸区协定，这些协定通常是以损害第三方的利益为前提的。以澳大利亚为例，澳美自贸区协定就排除了美国的糖、牛奶^[8]。按理说，TPP生效之后，成员之间原有的双边自贸区协定都应该消除，以便在区域内所有成员之间实施统一的TPP规则。但美国从一开始就反对这样做，原因是，美国迄今已和17个国家签署（并生效）了11项自贸区协定，这些协定都有自己特定的条款（及例外条款），服务于特定的目的。如果TPP不能有效消除成员之间重叠自贸区协定所带来的影响，那么我们就无法期望TPP成为未来FTAAP的基础。理论上缓解或消除“面条碗效应”的出路有：强化涵盖整个区域的自贸区协定，统一最惠国待遇关税，优惠措施多边化，淡化原产地规则，等等^[9]。然而，没有美国的支持和推动，这些措施是不可能变为现实的。

第二，TPP接纳未来的新成员将实施差别待遇规则，所谓的开放区域主义特征只是一个符号。双边自贸区协定中的例外条款将为未来的新加入者设置障碍。后来者要获得TPP成员资格，要么必须与每个成员进行单独谈判，要么得到成员的一致同意，而这又为某些国家行使否决权创造了条件。解决这一问题的出路在于TPP要从规则上对新进入者的条件做出明确、清晰的规定，尽可能减少单个成员的自主权。对此，美国现行的法律制度很难做出让步^[10]。依照美国的法律，国会有权逐个对新成员资格进行审核、批准。

第三，APEC成员的差异性难以满足美国推动TPP的主要动机。在现有的APEC成员中，既有最发达的经济体，又有最不发达的经济体；既有大国间的意识形态差异，又有大国间对主导权的争夺。而美国推动TPP固然有经济利益方面的考虑，但更重要的是服务于大国之间的博弈目标。且不论APEC内部多个小国成员关系的协调困难，仅就这一区域内部的大国（美国、中国、日本、俄罗斯）关系协调就足以阻止FTAAP的形成。

回顾历史，美国试图在一个区域内建立由其主导的自贸区并非首次。1986年欧共体宣布与欧洲自由贸易区（EEFA）在1992年建立欧洲统一大市场，作为一种战略反应，美国宣布启动与加拿大的美加自由贸易区协定谈判。1992年欧盟签署《欧洲统一法》，建立欧洲统一大市场；同年，美加自由贸易区扩展为北美自由贸易区。此后，为了回应欧盟东扩，美国决定启动美洲自由贸易区（FTAA）谈判，以求涵盖除古巴之外的所有西半球国家。布什执政后进一步把美洲自由贸易区的建设确立为美国对外经济关系的头等任务，并得到了国会的支持。时任巴西总统卢拉执政后，以无法接受FTAA的劳工标准条款为由拒绝了美国的方案，致使FTAA夭折。美国最后选择与中美洲5个国家（哥斯达黎加、尼加拉瓜、洪都拉斯、多米尼加）签署了多米尼加—中非洲—美国自由贸易区协定（DR-CAFTA）。从中我们可以看出，美国推动自贸区的战略目标绝非单一的经济目标；它从来也没有把自贸区当成推动多边贸易自由化的“跳板”。因而，美国迄今为止的区域经济合作战略并不能证明它会以FTAAP为“跳板”把推动多边贸易自由化作为TPP的最终目标。

2.中日韩自贸区谈判在艰难环境中启动，前景并不乐观

从提出到现在，中日韩自贸区方案已经超过了10年。大量的经济模拟结果均显示：这是一项多赢的选择方案。之所以这么多年没有取得实质性进展，关键在于三方在非经济利益的目标上达不成共识，如历史问题、领土领海争端、地区安全、区域外因素及主导权之争。其中，中日主导权之争可以说是分歧的核心所在。

中日韩自贸区的成败涉及真正意义上的亚洲区域经济合作能否实现。换言之，只有实现中日韩自贸区，过去10年建立起的“10+1”框架才能够进一步升级为区域内统一市场，亚洲区域经济合作中存在的诸多问题才能够找到出路，比如“面条碗效应”、缺少最终消费市场、“小马拉大车”等。

2012年11月，在中日关系极为紧张的背景下，中日韩三方决定2013年年初启动自贸区谈判。这看起来是一个积极的信号，尤其是在TPP战略效应逐步显现的背景下。然而，我们必须清醒地认识到，大国的区域经济合作战略所追求的从来都不仅仅是商业目标，而是包括众多非经济目标的。钓鱼岛争端已经为中日关系打下了一个巨大的楔子。在钓鱼岛归属问题上，中日双方退让的空间都不大；在美国“重返亚太”的背景下，短期内中日解决钓鱼岛归属问题的可能性很小。因而，钓鱼岛争端将趋于长期化。以此为标志，中日关系将进入一个高度不稳定的过渡期，同时也将面临重新定位的问题。

钓鱼岛争端是中日争夺地区主导权的另一种表现形式，其背后是中日两国实力发生改变的反映（比如日本坚信钓鱼岛争端“搁置争议”的时间优势在中国一边），也是美国“重返亚太”引发的一个后果（如日本把获得美国支持看成是与中国争夺钓鱼岛的前提条件）。在钓鱼岛争端所引发的中日关系急剧恶化的条件下，我们很难期望中日韩自贸区能够取得实质性进展。

对日本而言，避免钓鱼岛争端引发的中日关系“政冷经寒”是其热心启动中日韩自贸区谈判的直接原因。“政冷经寒”对中日是双输结局，不过与中国相比，日本更难以承受中日经贸关系停滞的代价。在战略层面，启动中日韩自贸区谈判是日本在中美之间实施骑墙战术的需要，即在美国的安全与中国的市场，以及TPP与中日韩自贸区之间博弈。

比较而言，中韩自贸区谈判更有可能快于中日韩自贸区谈判而率先取得成果。

3.区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）在大国分歧中脱颖而出

在2012年11月结束的金边东亚峰会上，东盟关于亚洲区域经济合作的新建议得到了各方的普遍认同。RCEP的目标是建成涵盖东盟、中国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰等16个国家的自由贸易区，且未来将不局限于这些国家。这一方案既不同于此前的“10+1”与“10+3”，也不是此前“10+6”的翻版。对区域内大国而言，加快区域经济合作是一个基本共识，而相互间的分歧又难以快速取得成效。东盟恰恰利用了大国之间的分歧，使RCEP成为区域合作的一个新平台。

当然，东盟提出RCEP也有自身利益的考虑^[11]。其一，东盟要致力于通过区域合作成为亚太乃至全球经济中的一极。具体来说，东盟试图通过提高自身的一体化水平和扩大对亚洲区域经济合作的影响力来实现这一目标。早些时候东盟已经提出要在2015年建成经济共同体的目标。目前把区域全面经济伙伴协定谈判完成的目标也确定在2015年，这显然是和东盟推动区域合作的大目标相一致的。其二，东盟已经完成了与区域内大国之间的双边自贸区协定。把多个双边自贸区协定升级为一个统一的自贸区协定符合东盟的利益。从商业利益来看，“10+1”合作框架为东盟带来了巨大的额外收益，其原因是东盟处于“轮轴国”的地位。其三，东盟要应对来自TPP的冲击，继续充当亚洲区域经济合作的“驾驶员”。在美国推出TPP之后，东盟已经有一半的成员决定参加或准备参加谈判。如此发展下去，东盟不仅有被边缘化的风险，而且可能面临成员之间分化的风险。在可预见的将来，新东盟成员除去越南之外都没有机会参与到TPP之内；在老东盟成员中，印度尼西亚已经明确表态不会参与TPP。因而，东盟客观上需要提出新主张来确立它在新时期亚洲区域经济合作中的领导者地位。

对东盟来说，RCEP能否如期取得成效也许并不是最重要的。重要的是，未来的亚洲区域经济合作将按照东盟的方案，围绕东盟展开。很清楚，RCEP真正的难题是东盟之外6国之间的协调。东盟主动协调整个谈判的能力是极为有限的，只有当这些大国之间的谈判出现了问题并无法解决时，东盟才有可能发挥协调者的作用。总之，在大国围绕亚洲区域经济合作格局相互博弈的前提下，RCEP的提出本身就意味着它的战略效应已经显现。

4.亚洲区域经济合作面临的不确定性

亚洲区域经济合作目前形成了“三驾马车”（TPP方案、中日韩自贸区方案、RCEP方案）并行的格局。未来亚洲区域合作的方向存在高度的不确定性。

第一，中日关系不仅会成为中日韩自贸区面临的最大障碍，而且会进一步波及RCEP的谈判进程。就三种方案的可行性来看，中日韩自贸区方案短期内实现的可能性是最低的。很有可能出现的一种结局是，启动之后的谈判会成为一项没有终点的马拉松式比赛；另一种可能是启动本身就被搁置。倘若中日韩自贸区不能取得突破，在RCEP框架内中日如何协调就是一个难题。还有一种不确定性是，在未来的RCEP谈判中会不会出现中日争夺规则制定的主导权问题。

第二，一个不包括美国的RCEP与一个不包括中国的TPP并存有可能成为现实，但两者会不会相互竞争，进而演变为中美之间的竞争，这将影响亚洲区域合作的未来^[12]。在同一地区（亚洲）出现两个相互重叠的自由贸易区，且不说这可能会进一步加剧“面条碗效应”，降低自贸区的功能，仅协调相互关系就是一个难题。世界其他地区并没有类似的格局，当然也无法做出准确预测。更不确定的是，中美作为世界最大的两个经济体，分属于同一地区的两个不同的区域经济合作组织，中美的竞争关系将影响亚洲区域经济合作格局的稳定性。

第三，日本有可能成为唯一同时参加三个自贸区协定谈判的国家。这是日本力求实现的目标，而日本国内政治的不确定性由此也可能危及亚洲区域合作的进程。钓鱼岛争端与中日关系的恶化会促使日本加入TPP谈判。在2012年12月举行的大选中，民意调查显示越来越多的日本民众赞成加入TPP。对于RCEP和中日韩自贸区，日本也显示出积极的立场。不过，日本国内政局的不稳定可能会影响三种方案的谈判进程与最终选择。

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[1] Nathalie Aminian，K.C.Fung，Francis Ng，曾经对拉美地区与东亚地区的经济一体化模式进行了比较研究，他们把拉美模式称为协议驱动型一体化，把东亚模式称为市场驱动型一体化。参见Nathalie Aminian，K.C.Fung，Francis Ng，“Integration of Markets vs.Integration by Agreements，” Policy Research Working Paper，No.4546，2008.

[2] 参见Nathalie Aminian，K.C.Fung，Francis Ng，“Integration of Markets vs.Integration by Agreements，” Policy Research Working Paper，No.4546，2008。

[3] 王玉主：《东盟40年：区域经济合作的动力机制（1967～2007）》，社会科学文献出版社，2011。

[4] TPP最早是由新加坡、文莱、新西兰与智利组建的一个自贸区协定，但美国的进入改变了TPP原有的性质，并由美国来主导其整个规则的谈判。

[5] Jagdish N.Bhagwati，“America’s Threat to Trans-Pacific Trade，” East Asia Forum，January 10，2012.

[6] 区域主义与多边主义的关系究竟是“跳板”还是“绊脚石”，在经济学家中间存在很大的争议。参见Baldwin，R.，“Multilateralising Regionalism：Spaghetti Bowls as Building Blocs on the Path to Global Free Trade，” The World Economy，29（11），2006，pp.1451-1518。

[7] Peter A.Petri，Michael G.Plummer，and Fan Zhai，“Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration：A Quantitative Assessment，” East-West Center Working Paper，Economic Series，No. 119，October 24，2011。沈铭辉：《跨太平洋伙伴关系协议的成本收益分析：中国的视角》，《当代亚太》2012年第1期，第5～34页。

[8] Shiro Armstrong，“TPP Needs Less Haste，More Caution，” East Asia Forum，April 17，2011.

[9] Shiro Armstrong，“Australia and the Future of the Trans-Pacific Partnership Agreement，” EABER Working Paper Series，No.71，2011.

[10] Peter Drysdale，“Are There Real Dangers in the Trans Pacific Partnership Idea？” East Asia Forum，2012.

[11] 李向阳：《打造全球最富活力区域经济体》，《人民日报》2012年11月23日。

[12] Beginda Pakpahan，“Will RCEP Compete with the TPP？” East Asia Forum，November 28，2012.