序

《公共预算：权力、体制与文化》是一本专门研究我国地方政府公共预算政治的著作，是作者在其博士学位论文《我国地方政府公共预算政治研究》的基础上修改而成的。作者是我在北京师范大学政府管理学院指导的博士。现在，作者对其博士论文进行修改，并以一部书稿的形式呈现给读者，我感到非常高兴。

作者的论文选题是我拟定的。公共财政是政府存续的命脉，关系国家兴衰。过去37年，中国经济实现跨越式发展，在经济转型升级的过程中，建构起了与中国国情相适应的汲取型公共财政体系。在这一强大的财政体系支撑下，中央政府与各级地方政府才能一次又一次地从容面对变革中产生的各种巨大挑战。但对这样一种财政体制，我们也深感忧虑，这种汲取型的公共财政体制使中央与地方的利益博弈愈发激烈。汲取型的公共财政体制使地方政府在应付区域发展的各种问题过程中日益捉襟见肘，而中央政府虽然汲取更多的财政资源，但在社会民生方面支出的压力也逐步增加。以及保持经济快速增长与成功转型，以及在各级政府中分配财政收入，形成一种良性的财政收入分配体制，是当前中国政府在体制改革中必须面对的一个紧迫性问题。

公共预算作为公共财政的预成性分配机制，公共财政分配的合理性或适宜性取决于公共财政体制。在经济转型升级与公共财政收入与支出压力增强的前提下，各级地方政府的公共预算环境已经发生了根本性变化。要适应这些变化，保持公共财政的可持续性和配置的合理性或合乎社会结构转型与变迁，公共预算体制的变革已在所难免。特别是近几年来，在全国的两会上，公共财政与公共预算体制改革一直是代表们和公众关注的焦点，他们无不期盼中央与地方能够建立起一个更为公平有效的财政分配机制，期盼公共预算的过程能够更加公开透明。所以，从理论上看，公共预算体制改革的目标是科学化、规范性和民主化，但在中国政治体制环境下，这一目标的实现必然伴随着其自身独特的政治博弈过程。哪些体制性因素决定了公共预算分配？哪些权力安排会对公共预算安排产生影响？哪些价值观念会影响公共预算改革发展的取向？中国公共预算民主化改革的方向走向何方？这些问题都需要从理论和实践的层面进行系统性的研究和分析。

事实已经表明，公共预算体制改革已不单纯是一个技术层面的问题，在浩如烟海的报表和数字背后，必须抽丝剥茧般探寻利益分配的政治奥秘。所以，从政治的视角对中国公共预算独特的分配过程进行剖析引起中国学术界的重视。这需要站在功能—结构主义的分析视角上去剖析公共预算分配的权力配置体系，对其中的决策、协调、执行、监督各个部门及领导者、利益相关者的角色进行详细地刻画与分析，弄清这些部门与领导者在整个公共预算过程中的权能所在。通过构建一幅清晰的权力图景，我们能更为清楚地明白我国公共预算体制的优势与不足，其是否完全与我国的行政管理体制机制相匹配，以及在整个政府改革过程中公共预算的权力体系应该如何调整与改善才能跟上时代发展的步伐，才能确保政府体制中元机制与子机制的协同，形成共振效应。

在中国，对这一问题的研究面临着一个庞大的“行政黑箱”，即数据与资料的获取会比较困难，但这并不能阻碍研究者探寻的步伐。行政公开透明是政府改革的趋势，这为逐步揭开中国公共预算的政治过程提供了前提条件。研究需要学者们付出艰苦的努力，学者们必须脚踏实地深入中国政府的各个层级和职能部门进行深入调研和有效的理论建构，探寻中国政府公共预算政治过程的基本运行规律，为推动中国公共预算改革走向科学化、规范化、民主化提供理论支撑。

从当前的情况看，国内学界在做这方面的努力，并且因此形成了一些研究成果。但毕竟我们对公共预算政治的研究起步很晚，当前的多数研究还只是从技术层面展开，从政治层面对中国公共预算过程进行理念建构与实践分析仍然有很长的路要走。西方学者对公共预算政治过程的研究热兴起于20世纪60年代，这一问题仍然是当前的研究热点。在半个世纪的研究过程中，西方学者站在西式政治制度的基础上，对公共预算过程进行全面解构，研究的逻辑框架已建立，并丰富和发展起诸多的理论解释工具。虽然我国的政治制度与西方不同，但西方学者广阔而深邃的研究视野和理论建构的学术价值也可借鉴学习。特别是西方学者借助于文化理论这一范式来解构公共预算政治过程在东西方引起巨大的反响。文化理论有助于我们对研究公共预算过程的视角进行有效的聚焦，跳出那些纷繁复杂的数字报表和犬牙交错的权力利益关系，明智地将历史形成的价值观念、制度和规范、社会心理认知、传统习惯、社会关系网络等这些文化变量作为解释和勾勒公共预算博弈情景的各色笔调，使令人望而生畏或具有某种神秘色彩的公共预算过程鲜活地展现在人们面前。公共预算不仅是数字游戏，更能准确地反映出一种社会制度下的集体偏好、既定的社会秩序，以及一种社会理想与美好期冀。

追寻着权力、体制与文化的线索，作者为此深入某政府相关部门进行了长时间的调研访谈，在广泛阅读国内外相关理论著述的基础上，形成了一篇有价值的研究成果，现在将其出版，以飨读者，相信其中的理论观点能够引起大家的共鸣并因此有所启发。同时，也希望作者能继续以科学的方法和技术路线对这一问题进行深入研究，争取用更为丰硕的成果为中国公共财政体制改革助力。

杨冠琼

2015年5月5日