第1章 导论

1.1 问题的提出

早在16世纪，也就是现代统一民族国家成形之初，简·伯丁（Jean Bodin）就提出“财政手段是政府的神经”的观点[1]。国家发展和社会进步少不了有效的公共管理或公共服务，而税收和财政正是政府存在和职能运行的基础。公共财政是一种以政府为主体，以满足公共需要为目的，以提供公共产品为手段，以弥补市场失灵为活动范围的资源配置活动。正是由于财政资源的可用性，政府职能才能有效行使，公共政策才具有落实的前提。古今中外，国家或政府的兴衰成败或多或少都能够证明，公共财政能否有效并良好运行至为关键。国家的财政出问题，最终会导致政府和社会危机。“英国贵族为了财政问题与国王斗了半个世纪，斗出了一个‘钱袋议会’的民主制度。后来英国人收税遭到北美殖民地移民的反对，闹出了一个独立的美国。”[2]温家宝总理也曾说过：“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”[3]

确保公共财政机制有效运行，必须坚持量入为出，实现财政平衡，做好财政收支计划，提前做好公共预算。一个国家的治理能力在很大程度上依赖于国家的预算能力。公共预算在国家的整个公共财政体制中占据先导和决定性地位。公共预算在微观上是个技术性和程序性的问题，体现为若干货币数字和会计数据，其关注的是公共预算的“量”，也就是要解决公共预算“是什么”的问题；中观层次上，公共预算不仅是技术性和程序性的问题，还是政府组织运行的财政基础，是公共预算的“用”，也就是要解决公共预算“如何做”的问题；宏观层次上，公共预算是公共资源或公共财力资源的配置，是保障行政管理运行和行政职能实现的重要前提，影响着政府管理和施政能力的强弱，决定公共服务水平的高低，其关注的是公共预算的“质”，也就是要解决公共预算“为什么”的问题。

公共预算为“什么”，就是要解决政府公共财政的支出偏好、伤害谁的利益和满足谁的要求的问题，是一个通过大量计算，通过公共财政资源的安排，来体现社会利益格局的问题。公共预算是一个政治问题，是如何满足多元的社会偏好以及谁先谁后的问题。随着改革开放的深入和经济的发展，中国各级政府的财政收入飞速增长，那么，这些财政收入如何分配？花在什么地方？谁先谁后？以什么为指导？建豪华气派的政府办公楼或广场？为政府的大小官员配备专车？改善公民的医疗保障？要先提高政府官员自己的待遇还是把城市、道路和环境等门面弄好？是什么决定了财政收入分配的先后顺序？这需要从公共预算的编制过程中去寻找答案。

改革开放以来，中国的行政体制进行了一场艰巨而深刻的变革，转变行政职能，改善管理模式，规范政府行为，提高行政效率，都是改革关注的重点与目标。在这场改革的背后，权力的分配、利益的调整、资源的配置牵动着人们的神经。这些变革与资源分配、制度安排最终都要在公共财政和公共预算的指标中彰显出来，所以，公共预算过程的规范化、科学化、民主化就显得尤为重要。1949年12月，中央人民政府第四次会议通过《关于1950年财政收支概算编制的报告》，这标志着新中国国家预算制度的诞生。从这一时期到20世纪90年代前期，预算形式上采用单一预算，预算编制原则上贯彻国民经济综合平衡原则，长期沿用基数法编制预算，预算管理总体上比较粗放，预算编制透明度不高[4]。这期间，1992年实施的《国家预算管理条例》和1995年实施的《中华人民共和国预算法》标志着中国的公共预算的科学化、规范化得到了进一步提高。1999年，新一轮的财政改革开始启动，重点是支出管理和预算改革，内容包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购制度建设。通过这次改革，预算过程日趋规范，基本构建了适应社会主义市场经济体制、与国际惯例接轨的预算管理体制框架。但是，这次改革的重点放在如何加强公共预算的内部控制上，以推动预算资金投入的规范化、制度化，各级政府在编制预算和资金配比决策时仍很少考虑资金的投入产出比，更少考虑资金使用后应实现的结果和效用[5]。公共预算的公众参与程度不高，预算过程缺乏公开性和透明性等问题是中国公共预算改革需要突破的重点。因此，中国公共预算体制的改革要进一步推进与完善，需要突破的重点不是预算技术上的，而是预算民主政治方面的。

新中国成立以来，中国地方财政管理体制也进行了多次改革。1949～1979年实行统收统支制度，1980～1993年实行包干体制，1994年以后实行分税制。从新中国成立到改革开放前，中国的地方财政管理体制形式上遵循的是“统一领导，分级管理”原则，实质上依然是中央高度集权，地方政府严格按照中央下达的计划指标要求来编制本级政府预算并加以执行，地方财政收支的支配权和管理权相对较小，并未构成实际意义上的独立预算主体[6]。改革开放后，财政体制改革开始启动，分税制得以实施，地方政府逐步获得本级政府的预算自主权，1995年实施的《预算法》对地方的预算自主权正式加以确认。分税制的实施和地方获得预算自主权宣告全国同吃中央财政“大锅饭”体制的终结，各省开始另起“炉灶”，围绕财政预算分配所进行的财政资源竞争舞台由中央延伸至各省、市，特别是省级政府成为财政分配和竞争的中心。

预算自主权的下放，并没有配套的预算管理制度，没有等效的监督，地方政府在获得预算分配权的同时也滋生了财政腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度等问题[7]。1999年开始的财政改革，推行部门预算、国库集中收付体制改革和政府采购制度等各项改革，开始探索公共预算科学化、规范化、民主化的步伐，目的就是要在预算管理制度上取得进一步的突破，抑制公共预算过程和预算执行过程中的腐败，提高资金的使用效率。但20世纪90年代以前的财政预算体制改革，主要是自上而下的变迁，由中央推动的改革，是权力中心的供给主导型制度变革，中央政府在预算管理制度的改革与变迁中处于主导地位。以1999年初河北省正式启动“预算管理改革方案”和同年9月财政部提出“改变预算编制办法，试编部门预算”为标志，中国的预算管理制度变迁进入了“中间扩散型”与“供给主导型”并存阶段[8]。另外，中国实行的是多级预算体制，有一级政府就有一级预算，立法审批机构是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会，上级人大原则上不干预下一级人大预算审查和执行情况。因此，地方政府进行预算管理体制改革，无须经过上级政府的追认，其他地方可以直接借鉴其成功经验，从而横向构成“中间扩散型”制度变迁方式，最后推动中央与地方整个预算过程的变革。

本研究根据可能的条件，将考察的样本定位在省级政府这一层次。在这一层次，财政资金相对充足，预算盘子也比较大，涉及国计民生各个部门。特别是省级政府处于中国行政层级的节点，上承中央，下辖市县，是行政信息上通下达的枢纽，预算改革比较容易取得成效，也会迅速得到上层中央、横向省府、纵向层级的响应。以河北省为代表的地方预算管理制度创新，推动着全国范围内掀起“预算改革风暴”。其改革的主要内容是建立预算编制，执行、监督相分离的预算管理运行机制，实行部门预算，采取先进科学的预算编制方法。在收入预算方面采用“标准收入预算法”，在支出预算方面采用“零基预算”，在财力配置上采用“综合财政预算”，实行标准周期管理，对财政内部机构和职责进行重新界定和划分[9]。河北省为中国地方政府的预算管理制度改革开了个好头，但从中国地方政府整体预算改革来看，改革内容主要着重于技术层面，注重科学预算方法的运用，目的在于通过实现政府预算过程的科学化和规范化，保证财政资源的使用效率，但从实质效果上看，预算改革没有对预算体制进行深入梳理，也没有尝试解决整个预算管理体制中深层次的政治问题。那么，要推进预算体制改革，我们不得不深入思考一个问题：对地方政府的预算过程进行规范的同时，如何保证财政资金真正为民所用、用之有道、用之有效？这就需要我们深入预算过程的实质，从决定资金分配的权力分配、价值导向等各个角度进行分析，导入政治学的分析范式或框架进行解剖，去寻找问题的本质所在。

从政治学的视角分析政府预算过程，无论是在中国还是在西方，都是一个比较新的研究视角，这个研究视角的开拓者是美国著名的公共预算研究专家威尔达夫斯基，在他的经典著作《预算过程中的政治学》中，他指出，公共预算表面上看是技术性的，但公共预算的核心是政治，公共预算的过程就是一个政治过程[10]。把政府预算看成一个政治过程，跳出了预算报表的数字和编制形式，更有利于我们对预算资金的去向和效果进行审视，探讨预算过程中资金分配的决定性因素，对推动中国的预算管理制度改革具有重要的推动作用。中国前任国家主席江泽民对财政也有公开论断，“财政问题不仅是一个经济上的问题，更是一个政治上的问题。”[11]中国地方政府开支占全部开支比重高达70%～75%，数据显示地方预算的作用比世界上其他国家大得多，也表明地方预算事实上已经成为整个国家预算的中坚力量[12]。因此，中国新一轮的预算改革能否继续从地方推进？能否从政治层面上展开？如何使中国的预算制度改革取得进一步的突破，使地方成为预算管理制度的主要供给者，使整个预算体制自下而上地加以完善，引起了改革者和研究者越来越多的关注。