理论篇 扶贫历程与思想演进

第一章 中国扶贫开发基本历程

贫困与饥荒，几千年来一直是人类发展的最大敌人。新中国成立后，我国开始了有计划、有目标的扶贫开发工作，较快地实现了摆脱生活贫困线的目标，同时也使贫困得到了较好的控制。纵观新中国成立以来的扶贫开发基本历程，大致可以分为六个阶段：传统“输血救济”扶贫起步阶段、体制改革推动扶贫阶段、大规模开发式扶贫阶段、扶贫攻坚阶段、扶贫开发深化发展阶段和新时期精准扶贫阶段。

一 传统“输血救济”扶贫起步阶段（1949—1978年）

新中国成立初期，国家处于内外交困的艰难时期，长达半个多世纪的战争给国家遗留下满目疮痍，刚刚成长起来的新中国在当时处于世界上最贫困的国家之列。根据联合国统计资料显示，1949年，中国人均国民收入仅有27美元[1]，相当于亚洲国家平均值的2/3，绝大多数人口处于绝对贫困状态。虽然由于缺乏农村居民收入分配的数据，很难了解到当时农村的具体贫困状况，国家层面也没有正式提出“扶贫”“反贫”的说法，但是后来有学者从不同角度对当时的农村贫困状况进行了研究。周彬彬和高鸿宾（1993）从粮食供给量对当时贫困状况进行研究[2]。他们认为，如果将保证人体最低热量要求的2100卡路里的粮食消费量设定为每人每年210公斤，并将全国各省区分粮食严重不足、不足、持平、有余四个档次，那么在1973—1977年，中国平均每年都有43%的地区、相当于12.6个省，出现粮食不足或严重不足的情况；涉及贫困人口规模约为3.9亿人，占同期农村总人口的50.15%。

这一时期，中国刚刚开始进行工业化和现代化建设，国民经济发展水平比较低，国家无余力开展全国范围的大规模、针对性专项扶贫活动。1949—1978年，中国国家层面的扶贫战略尚未出台。1956年年底，中国基本完成农业社会主义改造，农村地区大部分实现了农业合作化生产。土地改革、社会主义制度的建立，极大地解放了农村生产力，同时也缓解了农村贫困状况。但是后期出现的“大跃进”“文化大革命”运动等错误干扰，使得稍有缓解的农村贫困问题遭遇到严峻考验。到1978年，中国农村尚未解决温饱的贫困人口高达2.5亿人，超过全国农村总人口的33%。

这一阶段，中国政府对农村地区无劳动能力、部分丧失劳动以及无人赡养的生产生活困难群体，给予扶贫救济。为了解决这部分群众的生存困难，中国政府开展了“以实物为主的生活救济、自然灾害救济、优抚安置”等“输血救济”式扶贫工作。

二 体制改革推动扶贫阶段（1979—1985年）

1978年，党的十一届三中全会召开，中国开始实施改革开放。在此之后，对农村经济社会发展具有重要影响的家庭联产承包责任制建立。不过，地方上关于此项改革的实践要早于国家层面的制度安排。早在1977年，安徽省凤阳县小岗村便已开始实施包干到户，但此时该项改革尚处于“不合法”状态[3]。直至1983年第二个中央“一号文件”明确“家庭联产承包责任制是‘在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展’”。至此，来自农村底层的制度创新才实现了合法化。

1984年，中央“一号文件”首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包……”不仅如此，在此期间中国政府同时放松了对农村种养结构的限制，农民在土地使用方面被赋予较以往更为充分的权能，农民从事农业生产的积极性大大提高。1978—1985年，中国农业总产值从1459亿元增至3575亿元，年均增长率为13.9%；粮食总产量从30475万吨增至37898万吨，年均增长率为3.2%；棉花产量从216.7万吨增至415万吨，年均增长率为9.7%；油料产量从521.8万吨增至1578万吨，年均增长率为17.1%。而在这八年间，中国乡村人口从79014万人增至80757万人，年均增长率仅为0.3%，远低于农业产出的各项相关指标（见表1-1）。与此同时，中国乡镇企业正值发展阶段，8年间创造了新增农村社会总产值的57%，解决了8000万农业剩余劳动力的出路问题[4]。

表1-1 1978—1985年农业产出变化

1978—1985年，除农业生产外，非农业经营成为农民收入增长的第二个爆发点。在这八年中，中国农民从乡镇企业经营活动中获得的总收入达到2115亿元。在乡镇企业经济比较发达的地区，当地农民总收入的一半以上来自乡镇企业。乡镇企业发展为中国后续改革发力奠定了坚实的基础，中国农村经济的快速发展亦由此开始，在此期间，农民人均纯收入由134元增至397元，增长了196%[5]。

这一阶段，中国在国家层面并没有“贫困县”的提法，也没有设置贫困县标准。1982年，为改变以干旱、缺水、贫穷、落后而著称的甘肃定西、河西地区和宁夏的西海固地区（简称“三西”）的落后面貌，党中央、国务院做出决定，由中央财政专项安排“三西”农业建设补助资金，每年2亿元，期限10年，这首开了全国区域性扶贫开发的先河[6]。1984年，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》（以下简称《通知》）。《通知》明确“改变贫困地区面貌的根本途径是依靠当地人民自己的力量，按照本地的特点，因地制宜，扬长避短，充分利用当地资源，发展商品生产，增强本地区经济的内部活力……纠正单纯救济观点……纠正依赖思想……解决贫困地区的问题要突出重点，目前应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”。

按照1978年贫困标准（每人每年100元）统计，当年中国农村贫困人口达到2.5亿人，占农村总人口的30.7%。1985年，中国农村人均纯收入低于206元（不到当时全国农村人均纯收入的52%）的贫困人口为1.25亿人[7]，占农村总人口的14.8%，其中近4000万人口年均纯收入不足50元，占全部农村贫困人口的32%。这近4000万贫困人口大多分布在18个较为集中的连片贫困地区，包括东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区；中部的努鲁尔虎山区，太行山区，吕梁山区，秦岭大巴山区，武陵山区，大别山区，井冈山区和赣南地区；西部的定西干旱山区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区、桂西北地区。这些地区多数位于经济发展相对落后的中部和西部山区，大部分是革命老区、少数民族地区和边远地区，习惯上被称为“老、少、边、穷”地区[8]。

三 大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）

1978—1986年，中国农村经济体制改革取得了巨大成就。农村经济社会发展水平大幅提高，农业生产全面增长，主要农产品供应紧缺的状况得到极大改善，农民收入有了较大提高，部分贫困农民的温饱问题得到解决。但是由于自然禀赋和地区社会发展、经济条件差异，仍有部分地区、部分农民面临“吃不饱、穿不暖”的窘境。在此背景下，为全面解决人民群众的温饱问题，进一步消灭贫困，中国政府开始制定国家层面的农村专项反贫困计划。

这一时期，中国确立了有组织、有计划，以帮助贫困户自我积累和自我发展为目的的开发式扶贫方针。1986年，中国政府第一次建立扶贫开发专门机构，即贫困地区经济开发领导小组[9]。同时，第一次确定了国家重点扶持贫困县的标准，即以县农民人均纯收入为基本依据，按1985年的不变价格，将农民年人均纯收入150元以下的县列为贫困县，同时将牧区县、革命老区标准分别放宽到200元、300元[10]。据此标准，全国共确定331个国家重点扶持贫困县。1986—1993年，中国国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从每年206元增加到每年483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，贫困人口占全国农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

这一阶段所取得的减贫成果，一方面来自有的放矢的国家扶贫开发政策与措施，另一方面来自中国农村深化改革的带动效应。1987年，中央农村改革文件下达，明确提出为深化农村改革，可以办改革试验区[11]。试验区从乡、村合作经济组织和土地承包制的完善化、制度化，土地规模经营和农业现代化建设，乡镇企业制度建设，农产品流通体制改革和供销社改革，农村金融体制改革等多个方面进行了改革试验，不仅为深化农村改革提供了新鲜经验，也为后续深化改革储备了理论和政策，同时培养和锻炼了干部队伍，更为有效地推动了农村经济发展。以贵州省湄潭县为例，该县是当时农村改革试验区的选点之一。1987年，湄潭首创“增人不增地、减人不减地”的地方经验。这一经验提出，“承包期内，增减人口不再调整土地”，这有效避免了农业耕地经营不断细碎化、耕地投资激励弱化、增加人口激励增强等弊端，使当地群众开始转向寻求农业耕地以外的资源。到1993年，湄潭第二三产业得以快速发展，农民收入多元化程度大幅提高。当地农民通过开荒山、多种经营专业户、乡镇企业、劳动力转移外出务工等多种方式，在非农业耕地外找到了“活路”，全面提高了收入水平。1992年，《国务院关于积极实行农科教结合推动农村经济发展的通知》提出要通过“积极实行农业（包括林业、水利等）、科技、教育相结合”，来“有力推动农业生产和农村经济的发展”[12]，进而推进农业现代化的实现。无论是农村改革试验区的各项深化改革试验、农科教结合，还是工业化和城镇化进程的加速，都有效地推动了农村经济的发展，增加了农民收入，显然这份改革红利对减少绝对贫困人口数量大有裨益。

四 扶贫攻坚阶段（1994—2000年）

1979—1993年，中国通过改革开放实现了经济快速发展。1992年，中国已初步建立中国特色社会主义市场经济体制，确立了以改革、开放和发展为主线的国家整体战略，快速推进国家工业化和城镇化。经济体制改革的深入为中国农村贫困地区发展带来了新的机遇，但由于农村经济发展总体上远远落后于城市，在发展过程中农村贫困地区与沿海发达城市之间的差距进一步拉大。为实现中国经济社会健康快速发展，在加速改革开放进程的同时，更要充分发挥各地优势，加快地区经济发展，促进全国经济布局合理化。

为加快少数民族地区以及革命老根据地、边疆地区和贫困地区经济发展，国家积极采取有效政策加以扶持，帮助“老少边穷”地区的人民群众尽快脱贫致富。1994年，国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，明确“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”[13]，这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。这一纲领在1997年中国共产党第十五次代表大会上得到再次强调，党的十五大报告明确“国家从多方面采取措施，加大扶贫攻坚力度，到本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题”[14]。

1986—1994年，中国扶贫开发工作成效显著，农村贫困人口数量减少了4500万人，平均每年减少近563万人。1994年年底，中国农村贫困人口仅占全国总人口的8.87%。但与此同时，随着扶贫开发工作的进一步深入，减贫难度也在不断加大。1994年之后，为完成扶贫攻坚阶段的基本目标，实现计划预期效果，中国政府出台了一系列针对性更强的政策和措施。

（一）战略任务与政策措施

第一，明确扶贫攻坚的主战场为中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，这些地区多为革命老区和少数民族地区，其共同特征是地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣。

第二，确定解决贫困人口温饱问题的目标与相应标准，即到20世纪末绝大多数贫困户人均纯收入达到500元/年以上（按1990年的不变价格）。同时，要确保扶贫效果的稳定性和可持续性，促使其稳定解决温饱问题、减少返贫人口。

第三，明确扶贫开发的基本路径。主要包括以下五个方面：一是发展种植业、养殖业等农业生产；二是积极发展贫困地区乡镇企业；三是提高自然资源开发利用率，尤其是荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水等的开发利用；四是帮助贫困地区劳动力转移就业；五是对于生态条件特别恶劣、自然资源特别贫瘠的地区，采取开发式移民进行扶贫。

第四，大幅增加扶贫投入。1994—2000年，中央政府通过发展资金、以工代赈资金和扶贫贴息贷款形式提供的扶贫资金累计达1130亿元，年均161.4亿元，比1986—1993年增加110亿元，增长2.1倍，其中财政扶贫资金年均增加55.3亿元，增长3.4倍。

第五，加强科技扶贫力度。通过制定战略规划、选派干部到贫困地区任职、安排“星火计划”科技扶贫贷款、实施科技扶贫示范项目（温饱工程）、支持农业产业化等措施，向贫困地区推广农业实用技术，提高贫困地区农民的农业技术水平和科技在贫困地区农业发展中的贡献率。

第六，动员社会力量进行社会扶贫。通过组织政府部门、科研院校和大中型企业与贫困地区的对口扶贫，东西协作扶贫以及鼓励非政府组织和国际机构参与扶贫等方式，动员社会力量和社会资源参与和支持扶贫事业，这一方面增加扶贫资源的投入，推进扶贫方式的创新；另一方面让更多的机构和相关人员了解和支持贫困地区，开展扶贫。据不完全统计，1994—2000年中国社会扶贫投入约300亿元。

第七，逐步调整扶贫对象，在扶贫中更加关注对贫困户的直接扶持。为了帮助贫困户增收、尽快摆脱贫困，1996年后中国农村扶贫资金的投入逐步向贫困农户倾斜，扶贫贷款的一半左右直接投向贫困农户。

（二）主要成效

第一，解决了5000多万农村贫困人口的温饱问题。这一时期，中国农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1993年的8000万人减少到2000年的3000万人，贫困发生率从8.7%下降至3%左右。到2000年年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。全国592个国定贫困县农民人均纯收入从1993年的483.7元增加到2000年的1338元，增长了176.6%。贫困县农民人均纯收入与全国平均水平的比值，从1993年的48.8%提高至2000年的59.4%。贫困县人均财政收入从1993年的70.15元增加到2000年的124.33元，增长了77.2%。

第二，贫困地区的基础设施条件和公共服务水平得到了较明显的改善。2000年，全国贫困县中通电村、通电话村、通邮村、通公路村和能饮用安全饮水村占贫困村总数的比重分别达到95.4%、72.2%、75.6%、91.9%和73.4%，都比1993年时有了较明显的提高。在公共服务方面，贫困地区科、教、文、卫水平都有大幅提高。

五 扶贫开发深化发展阶段（2001—2010年）

1978—2000年，经过20多年的对内经济社会制度改革、对外开放，中国社会生产力、综合国力和人民生活水平都有了显著提高。21世纪，中国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段。国民经济平稳较快的发展、社会保障体系的逐步健全，为中国21世纪扶贫开发创造了有利环境和条件。这一时期，中国扶贫开发的主要任务除了尽快解决贫困人口温饱问题外，还要进一步提高贫困地区经济、社会、文化等各方面发展水平，为实现小康水平创造条件。2001年，中共中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要1》），对中国农村扶贫开发工作做出了全面部署和安排。

（一）战略任务与政策措施

第一，调整扶贫开发的阶段总体目标。《纲要1》确定的2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。”[15]相较《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》中“解决温饱问题”的目标，扶贫工作重心开始由“量”向“质”转移。

第二，对贫困县和扶贫标准进行调整。2001年，中央将国家级贫困县改为国家扶贫开发重点县，而且在坚持1984年贫困标准的同时，又建立了农村最低生活保障制度，确定了农村最低生活保障标准。2007年，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确建立农村最低生活保障制度的目标是：“通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。”[16]2010年，中国又发布了《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》，明确农村低保标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，而扶贫标准以国家公布的扶贫标准为基准，各省（区、市）人民政府根据实际情况，自行确定本地扶贫标准[17]。两项政策的有效衔接，既能解决绝对贫困人口的温饱问题，又将各省（区、市）的区域差异考虑在内，为各地留下了一定程度的政策实施空间。

关于贫困标准值得一提的是，在此阶段，随着经济社会的快速发展，中国国民收入、社会消费水平、生活成本等方面都有了较大变化，考虑到与上述指标相适应，中国对贫困线标准进行了多次调整：2007年，贫困线标准调整为人均纯收入1067元；2008年，中国绝对贫困线标准为人均纯收入785元以下，低收入贫困线标准为人均纯收入786元—1067元；2009年，该标准提高到1196元[18]。农村最低生活保障制度与扶贫开发政策的衔接以及贫困线标准的调整也意味着中国扶贫标准已经不再仅仅从温饱角度来衡量贫困，而是开始从健康、教育、医疗、社会保障等多个角度进行衡量。

第三，完善扶贫开发战略、积极探索中国特色扶贫开发道路。这一阶段，中国继续坚持开发式扶贫方针：“以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。”[19]在此基础上，《纲要1》进一步完善扶贫开发的基本方针与战略政策，并明确了此阶段扶贫开发的重点地区。《纲要1》将扶贫开发的基本方针与战略概括为：“政府主导、自力更生、社会参与、综合开发、可持续发展。”[20]重点扶贫地区是贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区[21]；重点扶贫开发基本途径则是继续发展种养业[22]。坚持因地制宜发展种养业是贫困农户增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径，这一点贯穿于1984年《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》、1994年《国务院印发关于国家八七扶贫攻坚计划的通知》、2011年《纲要1》，保持不变。

《纲要1》实施阶段的基本方针和战略比1984年以来强调的开发扶贫更为系统和全面，可以总结为以下五个方面。

一是《纲要1》强调综合开发，从多角度实现扶贫开发的多维度目标，而不是仅仅停留于“解决温饱问题”层面。《纲要1》中明确“要加强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设、重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步”[23]。2005年，中共中央、国务院发布《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》，明确对农村义务教育阶段贫困学生实行免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费政策，并加快对国家扶贫开发工作重点县的实施步伐。2006年，中共中央、国务院印发《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，以帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，构建社会主义和谐社会。同年，中共中央、国务院印发《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》与《全民科学素质行动计划纲要（2006—2010—2020年）》，明确将“村村通”工作纳入扶贫攻坚计划且将农村妇女及西部欠发达地区、民族地区、贫困地区、革命老区农民科学文化素质的提高作为“全民科学素质行动”中的重点任务。

二是《纲要1》强调全社会共同参与，发挥社会主义政治优势，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持贫困地区的开发建设。这一点在2006年修订的《农村五保供养工作条例》中也有所体现。1994年的《农村五保供养工作条例》指出“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物”[24]，而2006年修订的条例中提出“国家鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务”[25]。

三是《纲要1》坚持可持续发展，强调在扶贫开发的同时必须与当地资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。2005年，国务院扶贫办等联合印发《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》，明确要“稳定解决贫困人口温饱，促进贫困村经济社会全面和谐发展，夯实贫困村协调文明发展的基础，建立和完善贫困村可持续发展的长效机制，增强贫困村自我发展的能力，为全面建设小康社会及构建社会主义和谐社会创造条件”[26]。

四是《纲要1》强调加强金融信贷支持在脱贫减贫中的“撬动”作用。2007年，国务院办公厅在《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设若干意见有关政策措施的通知》中提出要继续深化农村信用社改革，尽快明确县域内各金融机构新增存款投放当地的比例，在发展农村小额信贷的同时，积极开展农村多种所有制金融组织的试点工作。2008年，国务院办公厅《关于当前金融促进经济发展的若干意见》指出：要积极发展面向农户的小额信贷业务，增加扶贫贴息贷款投放规模[27]。

除了进一步提高农村扶贫开发工作在国家经济社会发展战略中的重要性之外，在具体政策和举措上，这一阶段延续“八七扶贫攻坚计划”时期的扶贫开发政策和措施，并同时确定了农业产业化经营、整村推进、贫困地区劳动力转移培训、合作医疗、最低收入水平等多种扶贫方式，加上之前业已开展的移民扶贫、科技扶贫和社会扶贫，一起构成了该阶段农村扶贫开发的基本框架，同时也形成了“四个一批”扶贫攻坚计划的雏形[28]。

五是《纲要1》提出建立全国农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。2007年，国务院将家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困人口纳入低保，保障其基本生活。农村低保制度建立以后，中国积极开展农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接工作，在现有贫困户建档立卡和农村五保、农村低保档案管理系统的基础上，逐步完善农村低保和扶贫开发数据库，以确保信息互通，资源共享[29]。该数据库的建立更为之后的精准扶贫、精准脱贫战略实施奠定重要的信息基础。

因病致贫是农村贫困人口主要致贫原因之一。2003年，中国新型农村合作医疗（简称“新农合”）开始进行试点工作。截至2007年，全国“新农合”参与率达75%，有效地缓解了因病致贫、因病返贫现象。农村低保制度和“新农合”制度的建立，为农村因丧失劳动能力、遭受意外事件和重大疾病而陷入贫困的农户，提供了重要的基本生活保障。

（二）主要成效

这一时期，中国反贫困事业取得了长足的进展：农村贫困人口规模锐减，贫困县农民收入快速增长，贫困地区基础设施和公共服务水平明显提升。按照2008年贫困标准，2000—2010年，全国贫困人口从9422万人降至2688万人；按2010年标准（2010年价格农民人均纯收入2300元），2000—2010年，全国贫困人口减少了29657万人，年均减少2965.7万人，是1978年以来中国减贫速度最快的一个时期。另外，这十年间贫困县农民人均纯收入增长了1.57倍（未扣除物价因素），比同期全国平均水平高出6.5个百分点。

六 新时期扶贫开发与精准扶贫阶段（2011年以后）

随着扶贫工作的深入开展，脱贫攻坚的难度越来越大。为解决当前中国扶贫开发的现实难题，中央政府采取了一系列针对性更强的扶贫开发政策措施。具体而言，2010年以后的扶贫开发工作可以分为两个阶段：一是2011—2013年的扶贫开发；二是2014年至今的“精准扶贫”。

2011—2013年的扶贫开发工作，既包括新时期扶贫战略规划的制定，又包括对精准扶贫模式的摸索实践。2011年，中共中央、国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要2》），明确深入推进扶贫开发是建设中国特色社会主义的重要任务，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的迫切需要。进入21世纪后的第二个十年，中国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快，即使遭遇2008年国际金融危机，国民经济仍然保持平稳较快发展，一跃成为世界第二大经济体。此时，中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。相较扶贫开发的深化发展阶段，这一阶段从目标任务、总体战略到具体政策措施方面都进行了调整和完善。

《纲要2》明确提出：“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持。”[30]尽管此时尚未从国家层面提出“精准扶贫”的概念，但中国已经开始聚焦于更精细化的扶贫对象识别的问题，为后期精准扶贫工作奠定了基础。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月，中共中央办公厅详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年2月，国务院办公厅发布《关于落实中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》，指出“着力创新扶贫开发工作机制，改进对国家扶贫开发工作重点县的考核办法，提高扶贫精准度”[31]，为后期精准扶贫开发工作机制的确立指明了方向。2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。精准扶贫理念得到进一步阐释。2015年1月，习近平总书记在云南调研时强调，要坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。同年6月，习近平总书记在贵州省调研时指出，要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。

（一）战略任务与政策措施

第一，这一阶段的总体目标为：到2020年，稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房[32]。在扶贫措施方面，明确除了将扶贫开发作为贫困人口脱贫致富的主要途径之外，还将社会保障作为解决贫困人口温饱问题的基本手段。

第二，这一阶段扶贫任务更加细化、量化、具体化。《纲要2》将主要扶贫任务细化到基本农田和农田水利、特色优势产业、饮水安全、生产生活用电、交通、农村危房改造、教育、医疗卫生、公共文化、社会保障、人口和计划生育、林业和生态12个方面，并且提出了量化目标。比如，在医疗卫生方面，要求到2015年实现“每个乡镇有1所政府举办的卫生院、每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上……”。另外，这一阶段扶贫工作的主要对象为在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口，而非上一阶段的尚未解决温饱问题的所有贫困人口；在这一阶段扶贫工作中，更加注重连片特困地区、重点县和贫困村在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程方面以及基本公共服务均等化建设。

第三，这一阶段中国提出开始构建“专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫”的大扶贫格局。在三大扶贫中，专项扶贫即专项开发式扶贫，自1986年以来作为中国的一项重要创新和基本战略，一直在实施；社会扶贫，从20世纪80年代定点扶贫开始，到“八七”扶贫攻坚时期，尤其是1996年以后，也一直被作为政府主导的开发扶贫的一个重要补充在发挥积极作用；行业扶贫在《纲要2》中首次被作为与专项扶贫、社会扶贫并列的重要扶贫战略明确提出来，对于引导和促进行业部门的投资和项目向贫困地区倾斜，具有积极的意义[33]。

在《纲要2》中提出专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫这三个基本扶贫方式之后，相关部门又相继出台了更为具体的政策措施，以有效保障总体政策和基本政策的贯彻落实。自2011年起，中国相继印发了《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》《关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见》《全国扶贫开发信息化建设规划》《关于改革财政专项扶贫资金管理机制的意见》《关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》等方案、措施，为提高扶贫效果提供了有力的政策支撑。

第四，在《纲要2》实施阶段，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出要建立精准扶贫工作机制，将中国扶贫开发工作推进到“精准扶贫、精准脱贫”新时期[34]。中国贫困治理政策基本按照先“解决温饱”后“全面小康”、先“区域整体”后“精准突破”的逻辑思路部署，贫困治理的政策更加具体、目标更加明确、措施更加精准。这与中国经济社会发展阶段性特征相适应，更加符合中国农村贫困治理问题发展变化的实际[35]。

在此新时期、新时代，扶贫开发政策和措施针对性亦更强，“靶向”更为精准。如2014年《国家能源局、国务院扶贫办关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》[36]、2016年人力资源社会保障部、财政部和国务院扶贫开发领导小组办公室《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》[37]、2017年《关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》[38]等文件都体现出将相关政策、措施下沉到村、到户的精准理念。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，指出要集中力量解决本区域内深度贫困问题，做实做细建档立卡，加强贫困人口精准识别和精准退出，实现动态管理，打牢精准基础[39]。

（二）主要成效

第一，农村享受扶贫政策的贫困人口增加，同时农村贫困人口数量减少。2011年中国政府将贫困标准从原来的1274元提高到2300元（按2010年价格）[40]，农村低保标准与贫困标准之间距离拉大，这为开发式扶贫留出了必要的工作空间；同时使可以享受扶贫政策的农村人口增加了1亿人。按现行国家农村贫困标准，2010—2015年，全国农村贫困人口从1.66亿人降至5575万人，5年间共减少1.1亿人，年均减少约2200万人；农村贫困发生率从17.2%降至5.7%，5年间下降11.5%。

第二，贫困地区农村居民收入增长速度高于全国平均水平。2015年，贫困地区农村居民人均收入为7653元。2013年以来，贫困地区农村居民收入年均名义增长13.7%，比全国平均水平高出2.9个百分点。贫困地区农村居民收入与全国农村居民收入的差距不断缩小，2015年贫困地区农村居民人均收入相当于全国农村居民人均收入的67%。

第三，贫困地区生活条件、基础设施和基本公共服务明显改善，贫困地区与全国平均水平的差距明显缩小。2015年，贫困地区农村居民每百户拥有汽车、洗衣机、电冰箱、移动电话、计算机分别为8.3辆、75.6台、67.9台、209部和13.2台，比2013年分别增加2.8辆、9.8台、36部和5.3台；与2013年相比，2015年贫困地区所在自然村道路硬化比重提高12.4个百分点；所在自然村上幼儿园便利比重提高5.4个百分点，所在自然村上小学便利比重提高2.5个百分点。

第四，贫困地区社会保障水平明显提高。2015年，农村低保标准从2011年的平均每人每月143元提高到265元；与2012年相比，农村特困人口集中和分散供养年人均标准分别增长48.4%和49.3%。这在一定程度上使得无法就业、无力脱贫的困难群众获得基本生活保障。

第五，易地搬迁和危房改造工程成效显著。2012年以来，中国政府累计安排中央预算内投资404亿元，撬动各类投资近1412亿元，搬迁贫困人口591万人；地方各级统筹中央和省级财政专项扶贫资金380亿元，搬迁贫困人口580多万人。易地搬迁有效地拓展了贫困地区的发展空间，建设了一大批安置住房和水、电、路、气、网等基础设施，提高了当地教育、卫生、文化等公共服务设施建设水平，大幅度改善了贫困地区生产生活条件，有力地推动了贫困地区人口脱贫、产业集聚和城镇化进程，产生了良好的经济、社会和生态效益。在农村危房改造工程中，中央补助标准从户均5000元提高到7500元，对贫困地区再增加1000元，帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的住房安全问题。截至2015年年底，全国累计安排1556.7亿元支持1997.4万个贫困农户完成危房改造[41]。

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[1] 国家行政学院编写组：《中国精准脱贫攻坚十讲》，人民出版社2016年版。

[2] 周彬彬、高鸿宾：《对贫困的研究和反贫困实践的总结》，《经济开发论坛》1993年第1期。

[3] 周其仁：《城乡中国》，中信出版社2013年版。

[4] 《回顾与展望：对我国乡镇企业的回顾和反思》，选自《中国乡镇企业年鉴》，中国农业出版社1978—1987年版。

[5] 国家统计局农村社会经济调查总队：《中国农村贫困监测报告（2000）》，中国统计出版社2001年版。

[6] 王树勤、李新海：《踏上新起点 迎接大开发——甘肃、宁夏“三西”资金专题调查报告》，《农村财政与财务》2000年第10期。

[7] 中国政府网：《中国农村的扶贫开发》（http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/ywzt_675099/wzzt_675579/2296_675789/t10544.shtml）。

[8] 中国政府网：《中国农村扶贫开发概要》（http://www.cpad.gov.cn/art/2006/11/20/art_46_12309.html）。

[9] 1994年“八七扶贫攻坚计划”时期改为“扶贫开发领导小组”，并沿用至今。

[10] 《国务院扶贫开发领导小组办公室》（http://www.cpad.gov.cn/art/2013/3/1/art_50_23734.html）。

[11] 中国政府网：《国务院办公厅转发国务院农村发展研究中心关于农村改革试验区请示的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-03/30/content_3453.htm）。

[12] 中国政府网：《国务院关于积极实行农科教结合推动农村经济发展的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/20/content_5122214.htm）。

[13] 人民网：《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》（http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1994/112103199402.html）。

[14] 中国网：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》（1997年9月12日）（http://www.china.com.cn/zyjy/2009-07/13/content_18122516.htm）。

[15] 中国政府网：《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm）。

[16] 中国政府网：《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6245.htm）。

[17] 中国政府网：《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-05/11/content_6477.htm）。

[18] 中国在贫困线之下还设置了收入更低的绝对贫困线。

[19] 中国政府网：《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm）。

[20] 中国政府网：《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm）。

[21] 中国政府网：《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm）。

[22] 中国政府网：《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm）。

[23] 中国政府网：《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm）。

[24] 中国政府网：1994年《农村五保供养工作条例》（国务院令第141号）（http://www.ln.gov.cn/zfxx/fggz/gwyfg/200803/t20080331_176942.html）。

[25] 中国政府网：2006年《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）（http://www.gov.cn/zwgk/2006-01/26/content_172438.htm）。

[26] 中国政府网：《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》（国开办发〔2005〕62号）（http://www.wenming.cn/ziliao/wenjian/jigou/guowuyuan/201203/t20120312_551282.shtml）。

[27] 中国政府网：《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发〔2008〕126号）（http://www.gov.cn/zwgk/2008-12/13/content_1177484.htm）。

[28] “四个一批”扶贫攻坚于2015年提出，指的是通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批。

[29] 中国政府网：《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》（http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-05/11/content_6477.htm）。

[30] 中国政府网：《〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉印发》（http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm）。

[31] 中国政府网：《国务院办公厅关于落实中共中央，国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》（国办函〔2014〕31号）（http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2640856.htm）。

[32] 中国政府网：《〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉印发》（http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm）。

[33] 李培林等：《中国扶贫开发报告（2016）》（扶贫蓝皮书），社会科学文献出版社2016年版。

[34] 李培林等：《中国扶贫开发报告（2016）》（扶贫蓝皮书），社会科学文献出版社2016年版。

[35] 王介勇、陈玉福、严茂超：《我国精准扶贫政策及其创新路径研究》，《中国科学院院刊》2016年第3期。

[36] 国务院扶贫开发领导小组办公室：《国家能源局 国务院扶贫办关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》（http://www.cpad.gov.cn/art/2014/11/3/art_46_59822.html）。

[37] 国务院扶贫开发领导小组办公室：《关于切实做好就业扶贫工作的指导意见》（人社部发〔2016〕119号）（http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/13/art_46_56381.html）。

[38] 中国住房和城乡建设部：《住房城乡建设部 财政部 国务院扶贫办关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》（建村〔2017〕192号）（http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201709/t20170906_233201.html）。

[39] 国务院扶贫开发领导小组办公室：《中办国办印发意见 支持深度贫困地区脱贫攻坚》（http://www.cpad.gov.cn/art/2017/11/27/art_46_73993.html）。

[40] 该标准亦为现行贫困标准。

[41] 国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告2016》，中国统计出版社2017年版。