二 理论：“反官僚制”现象的解释

（一）社会主义“反官僚制”的解释

韦伯认为，“一旦完全建立，官僚机构是最难摧毁的社会结构之一”（Weber，1978：987）。因此社会主义国家的意识形态始终对官僚主义抱有高度的警惕，一直通过动员群众、消除阶级差别等方式来解决官僚主义问题。在反对官僚主义的各种运动中，由于与官僚主义错综复杂的联系，理性官僚制也受到了影响，在破除体现等级制度“资产阶级法权”，“取消薪水制，恢复供给制”“政治挂帅”等口号下，一方面是官僚制的进一步理性化受到了阻碍，另一方面原来建立的理性化、规范化的官僚机构也被运动式、小组式的组织所取代。对这种与“反对官僚主义”意识形态相辅相成的“反官僚制”（counter-bureaucracy）的措施，相关研究者有两种不同的解释逻辑。

1.理性化解释

第一种是理性化的解释，即认为各种“反官僚制”的具体措施，归根结底是为了纠偏，在消除官僚制弊病的同时，发挥理性化官僚制在经济、社会管理中的积极作用。这种逻辑对应于图1，即从点C向点B的移动，降低官僚化程度可以提高效率。Harding（1981）基于中华人民共和国成立后中国官僚制的制度化（institutionalization）过程，讨论了这种官僚化对政治和社会发展的影响。他认为，以毛泽东为代表的国家领导人正是为了解决官僚制弊病，改善官僚业绩，才用其他组织形式取代官僚机构，这恰恰是为了实现一种理性化的目标。

基于各种实证研究资料，他进一步总结了解决官僚功能障碍的四大途径：（1）合理性化（rationalization）：即通过重新定义规则、改组组织和重新分配人员来改善官僚体制；（2）外部补救（external remedialism）：即通过外部强制性的力量来纠正官僚行为；（3）内部补救（internal remedialism）：即利用整风、再社会化和党的控制来对官僚进行再教育；（4）激进主义（radicalism）：即寻求以新的组织形式取代官僚制度的激进做法。

他认为，1949年到1976年的中国存在着一种所谓的官僚制困境（bureaucratic dilemma），即在现代社会中的官僚制的不可缺少（他称为“不倒翁”）与官僚制发展带来的社会、政治和行政功能障碍之间的内在矛盾。怀默霆也持有类似的观点。

在理性化解释的支持者看来，中国以及其他社会主义国家的官僚制程度与西方国家类似，只有通过限制官僚机构的规模与权力，采用更加具有灵活性的组织形式和管理机制才能提高效率，降低官僚制的负面作用（Bachman & Bachman，2006；Anter，2014）。

2.去理性化解释

与理性化解释不同，去理性化解释认为，各种反官僚制的各种措施，并非是一种对官僚制的纠偏，而是阻碍官僚制的进一步理性化。对应于图1的曲线，即理性官僚化程度从A向原点的移动，即反官僚制使得本来就理性化不足的官僚制，组织与管理效率更加低下，二者的比较如表1所示。

表1 反官僚制现象的两种解释

Pakulski（1986a）认为，苏联行政体制在最重要和最核心的方面偏离了韦伯意义上的理性官僚制，而这些偏离并不能被视为偶然的“异常现象”，而是苏联体制的内在特征，他将这种反官僚制称为“非官僚制特征”（The Non-bureaucratic Features），如“意识形态”的目标取向、对领袖及其决策的高度依赖、高级官员统治的任意性（arbitrary rule）以及官员之间的庇护关系（patronage）等。他进一步引用了Rigby & Fehér（1982）提出的苏联体制的8种非官僚制特征：实际和正式规定的（宪法）权力结构之间的差距；党的机关和党政官员相对于国家行政人员的优越地位；政府和政党等级之间管辖权重叠和分工模糊；经常依赖“政治判断”（而非正式规定）；对法律外和非法做法的广泛容忍；意识形态的重要性和（准）卡里斯玛要素在政治领导中的中心地位；动员方法的重要性（即“劝诫和胁迫的混合体”）；以及与任命制度相关的普遍庇护关系。

U（2007）利用档案与访谈资料，对1949年至“文化大革命”初期上海市中学组织进行了研究。U从社会构成、权力关系、薪酬、纪律、个人管理等五个方面进行分析，发现为了解决就业问题，政府降低了雇用标准，导致中学教师的学历急剧下降。忽视专业能力，派遣学历较低的干部担任学校领导，在决定提拔任用时，家庭出身和政治历史比技术资格更重要。这些做法与韦伯官僚制下的非人格化的规则相去甚远。通过进一步考察苏联工业和中国政府机构中工作组织的演变，他认为反官僚制现象普遍存在于中苏两国的体制中。社会主义的国家组织与现代官僚行政的组织有着根本的不同，对政治意识形态、个人忠诚的强调明显取代技术、法律和非个人化规范的使用（U，2007）。

（二）为什么会存在反官僚制？

尽管两种解释均承认反官僚制现象的广泛存在，但是并没有进一步分析社会主义体制为什么会倾向反官僚制？更准确地说，为什么要将官僚主义代表的特权阶级与官僚制代表的现代化组织形式一起作为批判对象？

反对官僚主义之所以成为社会主义革命的重要目标，是因为官僚主义代表了封建的、资产阶级的影响，威胁了社会主义反对剥削、压迫的平等主义理想。然而，官僚制作为现代化、理性化的组织形式，不仅可以为资本主义所用，同样对于增强社会主义国家能力也是有效的。

因此，仅仅从理性化（去理性化）本身来看待这一问题，会导致问题的简单化。这里的“反官僚制”（counter-bureaucracy）相当于建立了另一种理想型，即韦伯官僚制（bureaucracy）的“结构对应”（counterpart）。如果我们基于这种二分法（dichotomy）来分析，任何中国或苏联的官僚制外在形式，例如标准化考试或统一工资等级标准，都可以认为掩盖了反官僚制的内在本质（McCormick，1990）。因此，这种简单的二元对立的模式并不能帮助我们更好地理解反官僚制现象背后的复杂动因及其变化趋势。

众所周知，韦伯没有把人类社会的支配类型简单划分为官僚制（bureaucracy）和反官僚制（counter-bureaucracy），而是建立了三种理想的权威类型：官僚制（bureaucracy）权威、家父长制（patrimonialism）权威和卡里斯玛（charisma）权威。如果跳出“官僚制—反官僚制”“理性化—去理性化”的二元模式，将社会主义国家的官僚主义与官僚制问题放在这几种权威的复杂组合关系，甚至矛盾、冲突的视角下来理解，可能有更加广阔和清晰的理解。

在这种涉及多种权威关系的新视角下，苏联、东欧等社会主义国家，不能被简单地视为非理性化和非官僚化体制，而应当被视为与西方国家相似的现代化与官僚化的模式，但是官僚制权威与家长制权威、卡里斯玛权威产生了冲突，从而无法表现为纯粹的理性官僚制（Maslovski，1996；Derman，2012）。