第四章　新发展理念下民族地区公共预算改革的理论基础

第一节　地方政府治理与公共预算的理论基础

一、政治经济学的政府治理理念

政治经济学的政府治理理念是根据马克思在《资本论》中对作为生产条件的基础产业及公共产品领域存在的市场失灵问题的论证而总结出来的。马克思虽没有正式地对市场失灵问题进行系统研究，但在分析劳动时间及劳资分配等问题时，已经渗透了对市场失灵及政府作用的阐述⁽¹⁾。从中可以总结出，政治经济学的政府治理要求政府对市场进行适度干预，解决市场失灵的问题，也可以说政治经济学的政府治理是指在市场经济背景下，政府通过管理公共事务和优化公共预算资源配置以促进国家公共利益最大化的一种手段。

通常来讲，政府治理是国家治理的重要一环，而财政治理又是政府治理的重要一环。又因为政府的组织结构是公共资源和政府权力的载体，政府所有战略意义上的变革都必须有一个与之适应的政府组织结构，所以当下学者们普遍认为政府治理的重心是通过政府的扁平化来解决政府过度分化的问题，即解决政府层级过多、规模膨胀导致的公务员数量、行政支出和机构数量的激增等问题。同时，学者们普遍认为财政治理的重心是提高公共预算资金的使用效率，而财政治理与政府治理两者之间恰恰是相辅相成的。因此通过促进政府扁平化和提高公共预算资金的效率来提高政府治理能力，进而促进国家治理的现代化就显得尤为重要，尤其是在党的十九届四中全会，党史上第一次专门用一次中央全会研究国家制度和国家治理体系问题并作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的背景下。

本章通过对政府层级多和规模庞大带来的政府低效能问题和财政治理问题的研究分析，可以确定政府治理和财政治理目前的主要治理机制。一方面，政府治理侧重于政府机构扁平化，即通过减少科层制，裁减冗员，明确各级政府纵向和横向的职能划分及其内部各部门的职能划分等来降低管理成本，提高政府的组织效率和效能，例如，各级政府间税收划分合理和加强外部监督等；另一方面，财政治理侧重于在公共预算领域建立绩效评估体系，主要目的在于提高政府的资源提取能力、控制腐败能力、提供服务能力、政策规划能力等。

二、地方公共预算决策的公共选择理论

公共选择理论把国民经济的构成部门划分为私人部门和公共部门，两者之间的根本不同之处是，由企业和家庭组成的私人部门以实现利润最大化和效用最大化为动机，而由政府及其附属组织组成的公共部门有着不同于私人部门的行为方式和运作目的，公共部门存在的目的并不是简单地追求自身利益最大化而是完成其所肩负的社会目标，它考虑的更多的是社会的正义和公平。

公共选择理论将人类社会划分为政治市场和经济市场，然后用成本收益理论解释政府在提供公共产品过程中的行为。在政治市场上，选民用选票来衡量官员，从而换取对政府提供的公共产品的满意度，此时选民以选票为成本获取政府提供的公共产品，官员和选民都在追求各自的最大收益。在经济市场上，消费者通过货币来选择厂商提供的产品，此时消费者以货币为成本换取厂商所提供的私人产品，此时消费者追求的是效用最大化，厂商追求的是利润最大化，双方都在追求各自的最大收益。

传统的公共选择理论在研究政府决策的时候首要考虑的是遵循该地区内的公共产品的需求和供给来决定地方政府的公共预算决策。按照这个理论，地区内公共产品和需求会导致发达区域恒发达、落后区域恒落后的发展困局，因此各级政府在决策时要将公共选择理论和新发展理念有效结合，通过给落后地区重点照顾来缩小辖区内区域差距，促进辖区内区域协调发展和共享发展。