第二节　新发展理念指导地方公共预算改革方向

新发展理念指导地方公共预算改革方向是将新发展理念贯彻到地方公共预算收入和支出两方面，简要来说是要有一个法治规范的地方公共预算收入、支出系统。

第一，地方公共预算内容的合理分工。地方公共预算收入包括税收收入、非税收收入和中央对地方的转移支付，其中税收收入是地方政府提供公共产品的主要来源，而非税收收入成为地方财政收入的调节器，以达到为地方政府筹集公共收入、增进效率和解决“拥挤”问题等目的，中央对地方的转移支付是缩小区域发展差距、实现协调发展的工具。但长期以来一些经济落后地区的地方政府税收收入严重不足；在地方税收收入不足而地方财政支出仍然大的矛盾较为突出的情况下，非税收收入已成为增强政府调控能力的重要财力，并由此产生了非税收收入膨胀、非税收收入在地方公共预算占比过大的问题，也必然导致地方长期依赖中央对地方的转移支付的后果。

这里认为，新发展理念下的地方公共预算收入改革就是要实现这三者的合理分工。如果把这三者比作一个一元线性回归模型，那么地方公共预算收入为因变量Y，自变量为税收收入X，而非税收收入和转移支付应该是作为对Y影响较小的截距项a₀和误差项b而存在，如公式Y=a₀+a₁ X+b。而学术界长期有一种观点就是认为应该把非税收收入也抬高到税收收入的位置，笔者对此不以为然。因为地方政府如果可以以税收收入不足为由来扩大非税收收入，那么一旦非税收收入在长期仍然不能满足预期，是否要继续扩大别的形式的收入呢？显然，这是不考虑人民负担的看法，也是与经济规律相违背的。《管子》告诉我们“地之生财有时，民之用力有倦，而人君之欲无穷。以有时与有倦，养无穷之君，而度量不生于其间，则上下相疾也。……故取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不止，国虽大必危”⁽²⁾。用经济学的角度来说，一个地区的税负必须保持在合理水平。税负太高，政府将无税可收；税负太低，人民就会不思进取，好吃懒做。拉弗曲线讲的也是同样道理。因此新发展理念指导的地方公共预算收入系统的改革方向是扩大地方政府税收收入，减少地方政府非税收收入（主要是减税降费），合理利用中央对地方的转移支付。而其中最重要的莫过于扩大地方政府税收收入，这是解决问题的关键。

第二，扩大地方政府公共预算税收收入。办法有二，或在央地税收划分中赋予地方科学合理的税收收入，或开辟新的税源，如扩大开放或者针对特定群体征收房地产税等。

按公共经济学原理，税收是纳税人向政府支付的政府提供的公共产品的价格，区域的不同和政府层级的划分决定了公共产品的层次性，间接也需要政府间税收分权，因此央地的税收关系里赋予地方合理的税收收入对于地方公共产品的提供至关重要。

目前的央地税收划分中赋予地方政府的税收收入达不到科学合理的要求。一些省级地方政府的税收收入长期无法保证该省份的收支平衡。一旦省级地方无法通过税收收入和中央的转移支付来达到收支平衡的要求时，就会截取更多的下级政府的税收收入，如果还不能满足就会进而产生非税收收入泛滥和地方举债发展的问题。这个问题在省级以下的预算层级层层传导，不仅会导致整个地方政府产生非税收收入泛滥、债台高筑等问题，也会严重阻碍区域间协调发展和共享发展。由于税收收入无法保证地方基本的收支平衡，地方政府利用上级的转移支付补足资金缺口，这就使得中央对地方的转移支付无法起到区域协调发展、共享发展，缩小区域差距的目的，因此新发展理念所指导的地方公共预算收入系统的改革方向必须是扩大地方政府公共预算税收收入。一旦这一点能够实现，那么，减少地方政府非税收收入、合理利用中央对地方的转移支付等问题都会迎刃而解。

第三，新发展理念所指导的地方公共预算支出系统的改革方向是提高地方政府公共预算资金的使用效率，提高预算资金使用效率与扩大地方政府税收收入是相辅相成的。法治规范的地方公共预算税收收入体系要求科学合理的中央地方税收划分标准和适当合理的地方公共预算支出自主权等来保证地方政府提供公共产品的能力，以及在此基础之上提高地方政府公共预算税收系统的效率。科学合理的中央地方税收划分标准和适当合理的地方公共预算支出自主权有利于地方政府根据本地的区域特殊性作预算决策、高效地执行中央的税收优惠政策等。在此基础上，要提高地方政府公共预算资金的使用效率。需要强调的是，新发展理念所指导的地方公共预算改革方向内在地包含了这一任务，但是对以往唯GDP的考核模式和发展模式进行了发展。即在新发展理念指导下，提高地方政府公共预算资金的使用效率首先是指促进该区域协调、绿色、开放发展的效率，这里用一套地方公共预算绩效管理体系来衡量这种效率（至于创新发展，本章主要从制度创新的角度来研究）；其次也要提高地方政府公共预算税收系统的效率，例如降低税收成本，降低税收收入系统存在的大量行政、信息等成本。

要想在一个法治规范的地方公共预算收入系统的基础之上，建立一个能够促进地方创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的地方公共预算支出系统，这个系统需要重点表现在地方政府治理注重制度创新，例如创新预算方式、加大群众参与力度等；地方公共预算支出注重区域协调发展和共享发展，例如通过纠正地方政府公共预算支出偏向，促进辖区内协调发展、共享发展；促进绿色发展，例如对高污染、高耗能企业开征环保专项税，加大地方公共预算投入，并引入第三方治理的模式将环保产业做大做强，等等。

创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念长期贯彻需要用一个科学合理的地方公共预算绩效管理系统，来评估地方公共预算支出，促进地方创新、协调、绿色、开放、共享发展的效率，以此来提高地方政府治理能力，从而促进国家治理体系和治理能力的现代化。

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(1) 李真，张梦．中国区域低碳竞争力的政治经济学分析：理论与实证[J]．财经研究，2016（6）：133-144．

(2) 管子[M]．李山，注解．北京：中华书局，2009：25．