第七章　贯彻新发展理念改革民族地区公共预算的建议

第一节　财政制度创新性供给促进民族地区公共预算自主性发挥

实现民族地区公共预算自主性发挥需要财政制度创新性供给，这种制度创新性供给主要从两方面做起：一方面，在基层和社区实行参与式预算，增加群众参与和监督；另一方面，从政府内部和外部创新监督检查方式。两种方式的结合不仅可以完善民族地区公共预算自主权，也可以减少政府层级过多和规模过大带来的败德现象和逆向选择等代理问题。

一、参与式预算促进民族地区公共预算自主性发挥

参与式预算通过民众参与和监督来解决政府科层制过多而产生的政府效率低下问题。公民的广泛参与有利于公共预算的信息在公众之间的交流传播，在公共预算的制定过程中，民众进行谈判、协商、签约以及合约执行的监督，这其中的搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督交易进行的成本等交易成本都由参与的公民来分担，可以降低公共预算执行中的交易成本。充分发动群众参与公共预算是地方政府治理进行公共预算制度创新、提高治理水平的可圈可点的实践。

因此，建议内蒙古自治区的参与式预算广泛发动蒙古族等少数民族和汉族共同参与，让大家对人民代表大会商讨事项提出会前初审、大会审查和会后监督三个步骤，使内蒙古自治区各民族的公众在会前、会中、会后充分参与并提出建议。这种公共预算改革带来的治理方式创新不仅让公众广泛参与其中，有利于民族团结，也有利于公共预算资源使用的信息公开透明，并且同时达到了与人民代表大会制度有机结合的效果。具体做法如表7-1所示。

这种实践模式可以让蒙古族等少数民族和汉族的公民实际参与到地方政府公共预算决策的整个过程中。民众参与基本公共服务政策的制定、公共资源的配置使得民众的需求得以在公共预算中体现，也减少了一些地方政府的行政成本，促进了民族团结。民众对公共服务支出的实时有效监督降低了败德行为和逆向选择等代理问题，最终能起到公平而有效率地配置地方公共预算资源的作用。

二、创新监督检查方式，完善民族地区公共预算自主权

民族地区与其他地区相同，完善地方公共预算自主权并不意味着预算完全由地方政府自主，而是追求科学合理的地方公共预算自主权。科学合理的地方公共预算自主权是在适度的中央干预下，其余由地方政府因地制宜地进行自主决策。这不仅需要改进有关地方公共预算的法律等制度，赋予地方政府适度的公共预算自主权限，也需要创新监督检查方式。

参与式预算通过增强基层民众参与度使地方公共预算资源得到公平而有效率的配置，以达到提升政府治理能力的目的。除群众参与的方式之外，在政府内部和人大也应该创新监督检查方式来提升政府的治理能力，例如强化审计机关和人大的配合，从政府内部、外部共同对地方公共预算进行监督。

第一，审计监督当下是从政府内部对地方公共预算进行内部监督的方式。由于我国审计机关作为政府内部职能部门存在，并不享有独立于政府之外运行的独立性，所以，其应该在坚持行政机关对其干预程度降到最低的原则上从政府内部配合人大进行预算监督。由此，形成审计机关和地方人大的外部监督合力，为全方位监督我国地方公共预算自主权的合法运行提供保障。

第二，各级人大是财政部门预算审批、监督的部门。我国宪法和地方组织法虽赋予了地方人大崇高的法律地位，但没有具体的法律条文来支撑地方人大行使预算监督权。因此，应加快人大预算监督工作相关监督法律的制定，使人大在实际监督工作中有法可依。

鉴于地方政府公共预算的复杂性和专业性，应该在人大内部组建具备该项专业技能的专业组织全程负责公共预算的编制、执行和监督等工作，解决地方人大代表及人大常委会委员财经、审计方面专业知识不足的问题。参考参与式预算的过程，该组织在地方政府公共预算草案递交地方人大常委会和人大前，提前介入公共预算的编制工作，提前了解公共预算编制的主要信息和政策指向，并把民众的想法和利益诉求反映给政府财政部门，为后续开展讨论创造前提和平台。在公共预算案审议批准后，要继续对执行情况实施监督。把地方政府部门的公共预算执行情况与部门领导的奖惩和提拔挂钩，保证公共预算案能不折不扣地执行，杜绝公共预算案被非法修改、预算资金被随意乱用，确保财政资金能产生应有的效用。

该组织应该在对政府预算草案审查完毕后，向地方人大提交审查报告。报告应详细罗列预算案值得肯定之处、存在的不足及其理由、修正措施等内容，作为地方人大代表或人大常委会委员进行预算方案审议的重要参考。这样既可提高审议的效率，也可提升审议的精准度。