1.2　相关研究述评

本书聚焦于重点生态功能区这一特殊类型的空间在管治上面临的发展困境与现实矛盾，首先对国内外空间管治已有研究进行梳理，由于重点生态功能区相近空间类型山区、保护区等管治研究涵盖其中，仅对重点生态功能区政策相关研究成果进行综述，形成研究基础。

1.2.1　空间管治研究进展

以“spatial governance”为关键词在英文数据库中进行搜索，经过筛选获得相关度较高的文献约40篇，主要集中在2000年以后，可见空间管治属于较新的命题。将文献以空间层次为主要轴线，以不同研究方法和手段为分支进行梳理。

1.2.1.1　国外研究进展

从西方空间管治研究发展的时间维度来看，管治对城市与区域规划及管理来讲并不完全是一个新的思想，从20世纪60年代Dvidoff的“倡导性规划理论”（advocacy planning）直到今天在规划领域中一再提及的“公众参与”，实际上也都是针对城市与区域规划及管理工作的复杂性、政策性、社会性而采取的一种管治思维。其概念则最初起源于环境问题，1989年世界银行在讨论当时的非洲问题时提出了“管治危机”（crisis in governance）一词，随后被逐渐引入处理国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中。有学者认为“governance”一词可上溯至16世纪，原意是“控制”“统治”或“操纵”，但事实上，“governance”概念的出现正是对传统“控制、统治”的反叛。20世纪80年代西方普遍主张自由放任的经济政策，城市与区域发展规划权威性被弱化，进入20世纪90年代中期，城市规划中的混乱和失误促使人们寻求更合理的规划方式来解决实际问题，管治作为综合协调各方利益的一种有效途径得到利用和发展。

（1）全球层次的空间管治研究

空间发展聚焦于地理区域，Steele（2004）通过对全球管治的维度相关研究进行梳理，对空间政策的重要性和意义进行探究^[7]。Wetzstein（2013）探索了在全球化和新自由主义化的世界里，区域经济管治是如何无层次地组成的。认为相当数量的行为者的空间联系和参考点能够和特定城市空间管治项目联系起来。尽管空间想象可以和不同框架结构的全球期望相关联，但空间管治项目对城市管治和投资轨道的影响在各个空间上都不同^[8]。

（2）区域层次的空间管治研究

由于欧盟合作范围的不断延伸，且经济较为发达，空间规划作为空间管治的载体，其发展较快，区域层次的跨界合作的尝试和实践也较为丰富。De Vries等（2003）认为大城市走廊连接西北欧的主要城市区表现出对空间管治的一种较大挑战，管治的成功取决于强有力的部门间、公众—私人、跨界以及中央和地方之间的协调合作。其研究偏重于对知识、政策等概念的传播及落实^[9]。Albrechts等（2003）研究了欧洲近期的战略空间规划努力，以北爱尔兰为案例，解读对分散景观进行缝补的结果，代表其在尊重多样化的同时建立凝聚力的愿望。他们还调查了欧洲最近准备采用战略空间框架来引导城市区域发展的状况，从侧面反映出欧洲许多地方通过组合拼接形成新的区域模式^[10]。Rivolin等（2005）则在非正式欧洲空间发展远景（ESDP）按期落实的背景下研究欧洲空间规划。在欧洲的规划师对欧洲整体空间规划寻求共同理解的前提下，认为反对欧洲管治的当前发展背景，很适合探索突发现象的多种区域视角，有助于丰富欧洲空间规划的辩论以及加深对欧洲规划实践当前变化的理解^[11]。空间规划通过影响点、线、网络和域面发挥空间管治作用。Seldadyo等（2010）认为关于管治的研究在观察中普遍忽视了空间依赖。通过采用空间计量经济学方法，发现一个国家的管治展示了一种和毗邻国家管治的积极关系。因此，一个特定国家单个解释变量的变化不仅会影响该国自身的管治水平，也会影响毗邻国家。一个国家的空间安排最好采用基于同样案例中的每个国家的10个最邻近国的空间权重矩阵来描述^[12]。

（3）国家层次的空间管治研究

从文献数量来看，国外空间管治的大量研究集中在国家层面，体现出空间管治更多地由国家层面的政策来引导，对全国的经济社会、资源利用、空间结构都有直接的作用，同时受到执政党政策取向、地理区位、历史背景、技术革新的左右。国家层面的空间规划是跨国空间合作以及国内跨区域合作的基础，具有较高的法律约束力，故而研究较为丰富。

①新自由主义影响下的国家空间管治。空间管治作为政府行为，应该在何种程度上发挥其作用，与市场如何平衡，是市场经济主导国家在发展中遇到的一个无法绕开的问题。新自由主义作为排斥政府干预的主张，带来了资本主义，特别是东亚国家在20世纪末两次经济危机之间的短暂繁荣。Shibata（2008）认为尽管新自由主义乍看起来直接反对发展型国家的意识形态，但实际上东亚现在的发展型国家在过去的二十年里都在规划政策上大力推行新自由主义。另外，其从日本的经验中总结出，市场经济需要足够的国家监督和规制来控制和保护公众原理产生的风险^[13]。在新自由主义的起源地英国，其对空间管治的影响相当明显，Allmendinger等（2012）认为英国规划再次证明它正处于从一种范式——空间规划到另一种范式——地方主义的变迁中，规划是新自由主义者的一种形式，解释了规划中的时间、空间和部门的变化，以及近期规划的一些特征，包括数量变化、重要的政策时间点、阻力、张力和抗议活动。讨论了正在出现的范式的一些可能的含义^[14]。

②“分割”国家背景下的空间管治整合。对于历史、制度、资源限制等原因导致空间分割严重的地区，如何实现空间的整合与管治是其发展中急需破解的难题。Tewdwr-Jones等（2006）通过空间规划的透镜，对权力下放的英国区域、身份和空间提供了一个多学科研究^[15]。自从1994年政府转型后，南非已经作出多种努力，通过建立一个当地政府系统来促进和加强增长以及社会各个方面的发展，以及（重新）构建和（重新）发展这个国家的城市区域。Coetzee（2010）认为南美的当地政府系统（包括市政发展规划系统）不适合有效促进这个国家（以及在全球化时空状况下）所需求的这种发展类型，在此基础上试图确定通向一种“新的促进当地发展”的可能之路^[16]。Kidd等（2007）探索了一体化的多种维度，建立了IWRM（integrated water resources management）的整合框架，认为空间规划能够比现在更好地发挥核心作用^[17]。

③新技术使用对国家空间管治的影响。GIS等新技术在空间管治和空间规划中的广泛应用使实时动态管理成为可能，但其落实仍存在较多阻碍。Campagna等（2003）归纳得出，欧洲各国国家和地方层次不同形式的电子政务驱动，正导致信息沟通技术的发展。尽管技术可能被视为已经为在线高科技规划支持系统的发展做好了准备，但受组织、机构和文化限制，公共管理（PA）仍然常常表现出在日常使用中获取技术的困难^[18]。 Campagna等（2005）进一步对比了丹麦和意大利公共管理网站地理信息可获得性，显示两个国家相同状况下的不同方面导致大量因素的形成，这些因素貌似对所关注的应用类型的广泛实现至关重要^[19]。

（4）地区层次的空间管治研究

本书将地区层次定义为一国之内跨省层面的空间管治。Thomas等（2010）通过对绿带和绿色基础设施在城市边缘地区作用的讨论，对空间战略新兴柔性管治进行研究。认为绿色基础设施作为一种更好的方式来规划和管理这些空间，使城市边缘地区前期被低估的资产得到识别和量化。区域和亚区域“柔性管治”在英国的快速演进中优先于经济发展，使绿色基础设施的概念得到推广^[20]。Chen（2011）对集聚中地方生产网络的演进与管治进行讨论，并以中国台湾机器工具产业为例进行阐述。该研究提升了对此类生产系统管治和演进的潜在机制的理解，认为总结处理集聚不经济的措施应该是行业集聚的加强^[21]。Budds等（2012）考虑了秘鲁增长的采矿业重新配置水资源增长的需求、重新调节水资源管治，发展了水景观的概念来考察吸引和重塑社会关系、技术、机构和论述的多重路径，根据传统空间尺度和机构等级建构对水问题的分析，将这些尺度和机构考虑进来^[22]。Foutakis等（2006）讨论了全球化背景下，基于信息技术发展的电子管治手段在都市圈管理的应用^[23]。Kopczewska（2013）在地理距离削弱社会经济发展政策传播的假说基础上进行研究，认为位于外围地区的地方政府可能会比那些布局于地方中心的政府力量要弱小。以波兰地方政府为例进行研究，结果显示区域中心的影响区间局限在毗邻都市区25千米的范围，其他地方政府应当被看作具有外围重要性^[24]。Harrison等（2015）对将乡村置于城市区发展过程的管治进行研究，以近期英格兰和威尔士的城市—区域发展为对象，提出城市—区域政策制定的无力导致政策在“城市第一”与“区域第一”之间摇摆。提出一种功能上占优势的城市—区域构想，提供了一种摆脱当前钳制城市—区域政策制定无力的途径^[25]。

（5）城市层次的空间管治研究

城市管治研究虽尚未达成一致概念，但相对较为成熟。Lefevre（1998）的研究较有代表性。他回顾了西方大都市政府的发展历程，指出城市管治的出现导致了20世纪90年代西方国家大都市政府复兴。对现在的大都市政府存在的问题进行了探讨，认为尽管城市管治为大都市政府的设立提供了有效的方法，但现在的大都市政府仍然存在合法性的问题^[26]。LeGalès（1998）提出了如下城市管治的概念：一方面，城市管治是整合和协调地方利益、组织和社会团体的能力；另一方面，城市管治是代表地方利益、组织和社会团体形成对市场、国家、城市与其他层次政府的相对一致的策略的能力^[27]。Pierre（1999）将多种多样的城市管治模式分析归纳为四种普遍的模式：管理模式（managerial）、社团模式（corporatist）、支持增长模式（progrowth）、福利模式（welfare）。每一种模式都展示了它关于参与、目标、手段及产出的具体管治类型^[28]。城市研究学者利用福柯对管治术的分析调查了城市社会秩序是如何越来越关注空间管理的。Robins（2002）检查了处于后种族隔离制度的开普敦的空间管治术的“合理性”和效果，以及展示了这个城市如何逐渐变成了一个“堡垒”城市，对新自由主义方案导致的全球化背景下的公共空间私人化表示担忧^[29]。Smith（2010）在其博士论文中对墨西哥瓦哈卡的新自由主义、城市扩张以及政治变化进行讨论。部分地由于新自由主义政策强调城市发展，南半球的城市正快速扩张。这反过来带来了不断增长的农村向城市迁移的人口。并以墨西哥瓦哈卡的城市扩张为例检测了这种现象。聚焦大规模整治和经济过程、城市社会空间形式，对管治和社会抵抗的新形式创造进行论证，对于中国现在推进新型城镇化具有借鉴意义^[30]。Carmichael等（2012）通过欧洲新战略空间规划中对空间和地方的处理进行文献综述，识别出四种主要的障碍和促进类型：一是不同行为者／利益相关者对健康的制式和概念的不同理解；二是在特殊的合作关系中，地方和政治背景下管治安排的类型；三是机构工作的方式，它们具有的责任和能力以及资源；四是评价过程的时间表、理解和包容性^[31]。Lau（2013）对建构空间管治合作的合法性进行研究，探索空间管治合作的灵活性及其与合法性之间的关系。通过测度英格兰东部剑桥城边缘的主要城市扩张的实现探索了这些问题。资源配置的灵活性，对已经成为由可持续社区的共同愿景所巩固的分配结果非常重要^[32]。

（6）保护区层次的空间管治研究

相较于上述层次的空间管治，保护区层次的空间规划更具有针对性，管治的主体也更加多样化，从政府到非营利组织不一。加利福尼亚大学的Beneria-Surkin（2003）在其博士论文中以玻利维亚伊索索格克服政治空间分散化的瓜拉尼战略为例，探讨非营利组织CABI参与的分散化管治和发展^[33]。Nolte等（2013）通过对位于巴西亚马孙区域的阿克里滥伐森林的情况进行研究，考虑管治中的不同保护类型，包括对当地经济发展的不同限制，以及区位的差异，来估计具有不同限制等级的保护类型对滥伐森林的影响，发现可持续的利用保护可比完整保护更多地避免滥伐，得出相关的政治经济选址可能会影响受保护地区降低滥伐和退化造成的排放的结论^[34]。Bennett等（2014）从泰国海洋保护区生存影响、管治和管理的社区视角，探讨了为什么当地居民不支持保护。探查海洋保护区感知对社区生活资源（资产）和收入，以及海洋保护区管治和管理的影响作用。指出需要必要的政策改进和行动来改良国家海洋公园与社区之间的关系、国家海洋公园管理和管治过程，以及社会—经济和保护后果^[35]。

（7）社区层次的空间管治研究

微观层次的空间管治研究更容易展现管治与被管治之间的矛盾与冲突。Roberts（2001）以海德公园一次宪章派游行为例，研究了公共区域中的空间管治和工人阶级。通过对公共区域和公共空间概念的批评，在巴赫金圈、马克思主义和后结构主义的基础上，提出资本主义统治下的公共区域是由资本与劳动力之间的基础矛盾构成的。每个公共区域可能被当作这个基础矛盾折射出的对话和空间形式，资本家的地位使其一定要实现以下目标：通过在一个公共区域内借助管治和法律、规划等手段来规制^[36]。Edge（2007）聚焦安大略省诺克富县地方管治代理在提升生态系统方式来概念化和管治社区健康时面临的挑战和机遇，在揭示当地管治代理在提升生态经济方法中面临的挑战和机遇分析的基础上，对社区健康管治的实践提供了必需的标准^[37]。

1.2.1.2　国内研究格局

管治概念在西方产生不久就被引入中国，一方面，自改革开放以来，中国越来越融入世界经济体，全球化在各个层面的沟通和交流越来越便捷；另一方面，中国自身在推动经济发展过程中，也产生了西方国家曾经有过的困扰，略有不同的是，中国从计划经济体制转型而来，所采用的空间规划刚性有余、柔性不足，且非规范力量太过明显，亟待采用有效方式合理规范国土空间的利用。

相较于国外文献，国内对空间管治的研究几乎在一定程度上等于空间规划研究。结合国内实际情况进行分析，鉴于我国城乡二元制的体制机制，文献中众多的城乡规划与管治成为和国外研究明显的区别之处，加之主体功能区规划成为空间管治的重要工具之一，近几年关于主体功能区规划与管治的文章也比较多。以下按照空间尺度层次对文献进行梳理评述。

（1）城乡规划与管治

李兵弟等（2004）以省域城镇体系规划为例对中国城乡空间规划的新发展进行研究，从政府管理的角度对城镇空间管治提出了若干要求，强调区域发展与规划过程中政府的主体地位^[38]。宋劲松等（2006）从“区域绿地”到“政策分区”的角度对广东城乡区域空间管治思想的嬗变进行研究，并介绍了广东的管治实践，可以看出在我国东南沿海经济较为发达的地区，由于人地矛盾的突出，以及经济社会发展不平衡的凸显，以规划部门为代表的政府机构更早地关注到了空间管治问题^[39]。黄平利等（2007）分析了传统的区域、城市规划重经济轻生态、重城市轻乡村的情况，提出了城市规划和城乡空间生态规划相融合的理念与方法，并指出其具体的融合点为空间管治规划^[40]。

（2）区域规划与管治

区域的空间范围可大可小，本书为了论述方便，此处将其界定为高于省一级的空间尺度，由若干省份组成的空间。刘卫东等（2005）提出区域规划是大国进行空间管治不可或缺的层次和手段。提出需要把握现阶段我国社会经济发展的核心特征，并考虑有效可行的管治手段，以全球化视野和市场化思维考虑区域发展和规划问题^[41]。华晨等（2009）通过研究近年来浙江省县（市）域总体规划在区域空间管治方面进行的大量探索，以“四区五线”的方式将规划区划分为一级和二级管治区^[42]，值得借鉴。姜晓丽（2013）从产业分工、港口分工、土地利用效率等角度对辽宁沿海经济带的空间管治进行研究，并提出解决的体制机制^[43]，为这类特殊类型区域的空间管治提供了研究思路，但这种产业功能导向性的研究方法对以生态保护为主要目的的区域适用性较弱。以此类区域发展为主题的空间管治研究还有刘继斌（2012）对长吉图区域的空间结构重组与管治的研究^[44]，以及徐境（2010）对呼包鄂区域一体化发展模式及空间规划策略的研究^[45]，研究区域面积较大，跨越多个省级行政区，对于宏观尺度区域管治研究有一定参考价值，所归纳和提出的管治模式同样具有这个特点。

（3）主体功能区规划与管治

主体功能区规划是我国第一次颁布实施的中长期国土开发总体规划。“十一五”提出主体功能区战略后，全国和省级主体功能区划陆续完成，成为指导国家和地方宏观政策导向的空间表现形式。刘传明等（2006）结合湖北省主体功能区划实践，认为应当合理确定空间管治的分区与功能定位，选择多样性空间发展模式，完善区域规划体系，以理顺各种规划关系并提高规划的总体效用^[46]。樊杰（2007，2011）主持了全国主体功能区划的研制工作，对于主体功能区划的研究有着较为全面而深刻的认识。他在分析地域功能基本属性的基础上，首次提出了区域发展的空间均衡模型，认为标识任何区域综合发展状态的人均水平值均趋于大体相等。将功能区划分为两级，一是地域全覆盖的一级功能区划；二是刚性的空间管治区二级区，二级区又分为强化一级区的刚性管治区和反功能区两种类型。通过一级区的弹性引导和二级区的刚性管治，实现空间结构的有序化^[4]。他在探讨经济地理学科发展问题时对地域功能管治原理、建立空间结构有序化演进学说进行进一步讨论，指出在市场经济发达的国家，空间管治是政府履行宏观调控管理职能、通过合理配置公共资源打造有序空间结构的重要方面^[47]。王倩（2011）指出推进形成主体功能区的重点是从解决空间失衡问题出发，促进区域协调发展。其协调途径包括空间整合、开发强度约束、空间管治以及基本公共服务与生活条件的均等化^[48]。但此处对于空间管治的理解更接近于空间管理和治理的糅合，并非国外相关研究中提到的管治。何光汉（2010）研究了区域空间管治下的四川省主体功能区建设^[49]，但其研究主体与刘传明等（2006）类似，落脚在主体功能区规划上，以此作为实现区域空间管治的主要手段和工具。汤薇（2013）从生态经济学视角对主体功能区规划进行研究，强调生态补偿制度在主体功能区建设中的重要地位^[50]。

（4）城市群／都市圈管治

相较于其他尺度的国内文献，都市圈管治文献数量最多，且集中在2000年以后，成为国内管治研究的一个特点。对分区研究的集中态势是另一个特点。张京祥等（2001）借助管治理念对中国大都市区管理模式进行重构，提出在我国可以尝试形成大都市地区由两级双层管理模式组合而成的三层管治系统，认为政府仍应掌握对城市与区域空间资源分配的决定权，管治研究要尽量利用现有的社会政治机制基础，以优化为主要目标，避免对社会运行环境产生过大的震荡，城市与区域空间管治的研究结果及方式应力求和其他领域的管治工作相匹配，以整合政府、社会、个人的权利再分配^[51]。陈闽齐（2003）认为区域管治协调是按照区域开发的条件，制定该区域值得共同遵循的建设原则和相关政策措施。采用分区管治协调的办法，给不同区域赋予不同职责，同时兼顾平衡，高度重视乡村空间^[52]。王国霞等（2008）提出产业经济空间和人口经济空间两种划分方法来判定都市区范围，以提高都市区空间规划的科学性和空间管治的可操作性^[53]。谢正观等（2009）通过对大量中外城市群规划中空间管治分区的比较研究，总结了主要异同点，认为分区本身不具备任何意义，只有服务于一定目的的分区才有价值，而基于不同的分区目的，分区采用方法和整个编制过程也会呈现不同^[54]。杨立国等（2011）结合长株潭城市群社会经济发展情况，借鉴国内外空间管治研究现状，提出从空间管治理念入手，优化城市群规模分析，实现有效分区管治的空间管治^[55]。李建平（2012）通过介绍珠三角从20世纪90年代到现在空间模式和管治思路的变化历程，结合珠三角绿道规划思想的形成^[56]，很好地阐释了管治理论中国化的一次有效实践。对比国内其他地区文献，也从一个侧面说明，东部发达沿海地区在引入和应用空间管治思想方面走在前列。

（5）城市规划与管治

张京祥（2000）在对管治概念起源及含义进行剖析的基础上，对城市与区域管治的法系、编制体系及管理体系进行了介绍，论证了在中国引入城市与区域管治的必要性及可能性，并指出中国城市与区域管治研究应注意的关键问题。文章切合中国当前基本国情和发展状况，强调在协调组织多方合作的同时，必须要坚持政府的控制力^[57]。甄峰等（2007）认为当前制度框架、经济政策与要素集聚、社会文化及空间规划等方面原因是造成中心城区之间管治冲突的主要原因。行政区划调整难以有效地削减这两大空间单元之间的本质冲突，并从制度重构、政策导向与空间整合三方面进行了分析。认为单纯的行政区合并是不能解决问题的，从制度、政策、体制、社会文化等多个方面出发，研究对同类城市的管治有较强借鉴意义^[58]。陆玉麒等（2007）以仪征市为例，详细介绍了市域空间发展类型区划的具体方法和手段^[59]，对于城市空间管治的第一步——功能分区有较强的借鉴意义。赵佩佩（2009）认为由于缺乏深入的分区政策设计与充实的政策内涵，现行管治政策无法完全适应从化市自上而下和自下而上的双重发展诉求，需要完善经济发展衡量标准和政绩考核机制，以此指导区域空间管治政策的编制与实施^[60]。张建（2006）在对都市休闲空间的整合调控研究中，鼓励政府、市场引导市民形成都市休闲空间，是一种以休闲旅游为主体的空间管治形式^[61]。

（6）县域规划与管治

县级行政单位在我国政治体制中发挥着承上启下的基础作用，处于中央、省市、同级县、乡镇和村庄的中间位置，具有上下协调和跨界合作的职能。空间管治对于组织协调有着“自上而下”和“自下而上”的内在要求，因而县一级空间管治研究有着特殊意义。但可能由于主体功能区划前期工作主要是国家和省级层面的，相关研究不多。税伟等（2006）对山区生态县区域协调发展的机制构建进行研究，认为区域协调机制在不同地域类型和一种地域类型的不同发展阶段是不同的，并以始兴县为例进行实证研究，提出山区生态县的共性问题，并建议从资金投入、跨界合作、优化产业结构及改良考核办法等方面进行改进^[62]。黄金川等（2011）针对传统空间管治区划方法存在的问题，提出以土地建设适宜性评价作为县域空间管治分析的基本方法^[63]，但此处的空间管治不同于国外和张京祥等介绍的含义，更偏向于“空间管制”的改良版，是区域规划的手段工具，与主体功能区划和土地利用总体规划中的分区方法相似但略有区别，这样的分区方法在分区依据上更有说服力，且操作性较强，但仍需结合经济社会发展的实际情况进行。席广亮等（2012）对新型城镇化引导下的西部地区县域城乡空间重构进行研究，在重构机制中提到以质量提升强化城乡空间管治，将城乡空间划分为发展空间和保护空间，并从城乡空间集约化和生态化发展两个方面进行论述^[64]，具有操作性，但在概念内涵上更偏重于空间管理而非横向协调上的管治。王利（2008）着重对中国市县“五年规划”中的空间布局规划进行研究，分析了在此规划引导下，区域经济发展主要规划及其在空间管治中的具体操作^[65]，作者对“管治”和“管制”的概念理解较为相似。

（7）管治手段与多规衔接

周立（2003，2007）以数字城市的空间管治为出发点，结合计算机和GIS基础提出了从指标选取到体系建设的一系列研究成果^[66]，[67]。黄卓等（2007）以珠三角“一级空间管治区”的规划与实施为例，探讨了“协调规划”与“规划协调”的区别联系，根据事权划分和管治力度的差异，建立四级空间管治制度，对九类政策地区实行分级管治^[68]。艾勇军等（2011）对我国非建设用地规划进行了分类总结，认为主要趋势将会从结构规划走向空间管治，强调规划机制的创新和改进^[69]。林坚等（2014）从土地发展权的角度对空间管制和规划协同问题进行了探究，对城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、生态功能区划四类空间规划特点进行梳理，发现其共同发展趋势是强化空间管制。并指出土地发展权关乎“责任规划”与“权益规划”的根本，是各类空间规划的实质。这里的空间管制已经接近空间管治，但更强调具有法律背景的实施力度^[70]。魏广君（2012）对空间规划协调研究进行了较为详尽的论述^[71]，认为可借鉴其共性方案来解释重点生态功能区类型的规划衔接问题。

1.2.2　重点生态功能区研究进展

国家层面限制开发的重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。其功能定位为保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。考虑到在对空间管治进行述评时已经对国外保护区层次的文献进行了综述，此处主要对重点生态功能区相关研究进行述评。由于该概念提出时间不长，且具有较强的政策性，相关成果较少，主要从生态补偿以及存在的问题出发，提出相关对策。

1.2.2.1　生态补偿

现有重点生态功能区研究主要集中在生态补偿方面，其中以财税效率和法律依据两个方面为主。李国平等（2013，2014）、李潇等（2014）分别从国家重点生态功能区转移支付的生态补偿效果分析^[72]、资金分配机制^[73]，以及生态补偿中的地方政府“敲竹杠”治理^[74]三个角度进行研究，认为以“标准财政收支缺口”为核心的国家重点生态功能区转移支付资金分配公式是导致违背“两个倾斜”（向财力较弱与生态环境质量较差地区倾斜）的关键；该公式部分体现了国家重点生态功能区生态补偿的要求，总量上不能满足生态补偿的需要，现有生态补偿资金目的明确，主要用于生态保护，却被地方政府挪用到“更为紧迫”的民生支出，甚至工资发放上，造成补偿资金使用效果较差。吴越（2014）对发达国家实施重点生态功能区生态补偿进行总结，认为国外成功的经验主要集中在政府与市场并重、补偿资金监管和评估严格以及相关法律制度建立健全三个方面^[75]。钟大能（2014）剖析了推进国家重点生态功能区建设过程中，面临的主要财政转移支付制度困境，主要包括中央对地方均衡转移支付办法中对环境保护标准计算应当充分考虑不同类型区的差别，避免造成反向调节，此外还有对民生因素考虑不足、横向转移支付作为纵向补偿的补充机制有待完善、相关的法律保障欠缺^[76]。

从法律依据和机制方面研究的文章为重点生态功能区的生态补偿制度问题剖析提供了深层次的视角。赵宁（2015）提出在微观层面，从健全生态地役权制度、自然资源物权制度和自愿生态保护项目制度三个维度建立起重点生态功能区利益补偿法律保障制度，在明晰权利义务的基础上实现有效激励和惩罚，具有较高的可操作性^[77]。杨萍（2015）所持观点与其类似，从农户生态财产权视角针对“农户”展开研究，认为只有将财产权予以明确，才能有效激励农户做到生态保护，形成长效机制^[78]。任世丹（2013，2014）对重点生态功能区生态补偿法律关系进行研究，认为重点生态功能区生态补偿确认以“区域”为尺度，但其法律关系主体应为政府，客体为区域供给的生态产品和服务，主要内容为补偿主体依据相关法律法规或按照协议的约定、围绕生态产品和服务的持续供给活动而产生的权利和义务^[79]。并对现有生态功能区普遍采用的理论基础，如环境资源价值理论、公共物品理论和外部性理论合理性进行批判，认为其在“为了‘防止损害’还是‘增进利益’上难以界定”，提出行政补偿理论、土地发展权理论及特别牺牲理论才是重点生态功能区生态补偿的正当性依据^[80]。

1.2.2.2　问题与对策

刘欣等（2014）对我国重点生态功能区研究现状进行分析，由于现有研究成果较少，在对模式的总结上多为方向性的指导，具体有可借鉴性和可操作性的模式较少，认为生态补偿是主要研究内容之一，产业发展上普遍以绿色产业为主导，主要问题为研究的系统性不强，缺乏对生态功能区涉及的各种问题展开充分的讨论^[81]。李宝林等（2014）具体对国家重点生态功能区中生态环境保护面临的主要问题进行分析，具有较强的普遍性意义，其对策具有宏观层面的实际意义，并从区域经济发展、生态技术、制度保证多个角度提供建议^[82]。高吉喜（2005）也是从宏观层面对西部生态问题进行分析并提出对策，强调要加强重点生态功能区建设^[83]。

1.2.3　总体述评

整体看来，由于国家和城市两个层次行政区划界限清晰，管治力更易落实，现有国外研究主要集中在这两个层次，其他层次的管治往往是这两者的合作或组成部分，可以认为这两个层次是现有空间管治研究的主要地理单元。空间规划作为空间管治的实现途径在不同空间层次上均有落实和探索，由于不同国家和地区所处的经济社会发展阶段不同，面临的困难迥异，但都要直面全球化的冲击和蔓延，这一大背景尤其突出并值得关注。对现有资料进行总结，发现国外研究主要有以下几方面热点：一是新自由主义对空间管治的影响；二是空间管治中对跨界合作／部门整合的诉求；三是新技术在空间管治中的应用；四是全球化背景下欠发达地区空间管治与城市发展；五是空间管治与对应区域可持续发展之间的关系。

相比之下，国内外论述“管治”的语境有着较大差异。国内在引入管治概念后，迅速将其应用到城市与区域、大都市区等层面上，相较于国外，缺少对特定类型空间的管治研究，尤其对以生态保护、农业发展为主要动力的区域研究更是少之又少。鉴于此类地区在我国快速城镇化推进的过程中面临的无力处境，原有的以城市规划或发展规划为主体的生态专项规划往往沦为它们的附庸，难以真正达到有效保护的目的，而21世纪初期推出的“反规划”等绝对保护生态环境的规划在现有的国内大环境下，过于理想化而无法落实。由此看来，主体功能区规划作为解决发展与保护矛盾的重大措施，在对重点生态功能区保护的落实上适宜采用空间管治的方式。

对于重点生态功能区这一类型区域，在国外研究中可以类比为受保护区域，在国内已经开始对其法律依据进行探讨，研究重点集中在生态补偿机制上，相关的问题与对策研究较为宏观，生态补偿机制的逐步完善对于此类型区域的保护效率有着重要影响，不仅要在全国范围的空间分布上更加均衡，同时应平衡“绝对”生态保护与区域发展的关系，关注区域中居民生活质量的改善和地方政府实力的提高，推动区域发展进入良性循环。本书将在研究中避免“只见树木不见森林”的缺陷，从区域整体空间管治的角度对此类区域生态保护问题展开讨论。