还政府与企业本来的关系

在市场经济中，政府和企业是什么关系？答案是：政府是服务者，企业是主体，是被服务者。这么一个本来十分简单的问题，在中国经济转轨的过程中，被搞得比较复杂，甚至有些“异化”：企业的主体地位并不完整，有时还会受到侵犯。因此，从这个意义上说，中国推进建立社会主义市场经济体制的改革，就是要还原政府与企业本来的关系，让企业这个财富主体具有应该有的活力和权利，以创造更大的效率和福利。

从今年（指2003年）8月1日起，上海市工商行政管理部门按照“界定距离、突出重点、分类监管、强化效能”的原则，在全市推行企业分类管理制度，就是向这一“本来的关系”迈出了实质性的一步。这一制度的主要创新点在于理念的转变：从“违法推定”转变为“守法推定”，即从推定所有企业都有可能违法，面面俱到地实施监管，转变为推定多数企业守法，优化配置管理力量，对少数企业实施重点监管。套用一句技术创新的话来说，这一创新是一种模仿性创新，因为在成熟市场经济国家，政府对企业都适用“守法推定”，这是国家法律对所有主体“无罪推定”的自然延伸。事实上，只有在“无罪推定”“守法推定”的前提下，才能摆正国家与公民、政府与企业的关系。

“违法推定”不仅在理念上与现代文明格格不入，而且根据其隐含的假定，似乎政府始终要看管着所有企业，大有防不胜防之势。在现实生活中，经常会出现芝麻没捡到，又丢了西瓜的情形：政府不该管的管了，既增加了不必要的管理成本，又束缚了企业手脚，企业并不欢迎；该管的没有管，或没有管好，市场秩序总是不尽如人意，守法企业和消费者不满意。因此，变“违法推定”为“守法推定”，将使那些违法企业的市场秩序的“死角”得到有效监管，必将受到广大守法企业和消费者的欢迎。

这一制度的另一创新点，是制定者考虑了中国转轨经济的特殊性和国际惯例的一般性，如转轨经济中市场主体发育水平不一致，行为差异比较大；又如对不同行业的企业具有不同的监管要求，因此，需要实行分类管理的方法。分类管理制度将从对所有企业实施一视同仁的无差别监管，转变为界定距离、差别监管：对长期守法经营的企业实施“远距离”管理，一般不予检查，让守法企业感觉不到政府的存在；对重点和热点行业企业，实施“近距离”管理，根据行业特点和要求，密切关注，适时开展检查；对有严重违法行为记录的企业，实施“零距离”管理，加强日常检查和突击检查，让违法企业感到政府的监管无处不在、无时不在。由此实现监管工作的两个转变，监管方式从原来的体力型、粗放型向智力型、集约型转变。这无疑将提高政府管理效率，进而提高市场运作效率；同时降低政府管理成本，并减少企业的交易成本。

笔者认为，由分类管理制度引发的思考是深刻的，政府应当举一反三，牢固树立政府与企业间的平等关系、服务关系。即使在执行监管职能时，也必须认识到，监管是服务的功能之一，是为了营造让绝大多数企业自由、便利和高效经营的环境，而不仅仅是为了查处违规行为。纵观发达国家市场经济成熟的过程，我们可以发现，市场在自然发育的过程中，是由市场主体、消费者、投资者和监管者共同培育出来的，不是也不可能是监管出来的。因此，任何有效的监管都应当顺应市场发育的需要。“守法推定”的监管与这一理念和思路是一致的。

如上所述，推行分类管理制度是政府职能在理念层面的革命，同时也是操作层面的重大转变，在实施过程中会遇到这样或那样的具体问题。笔者认为，以下几个方面应特别予以注意。首先，工商行政管理部门对企业的分类，要求掌握充分的信息。无论是市场主体，还是行政主体，正确的决策、科学的管理都以充分的信息为前提。分类管理亦如此。其次，企业的生产经营活动是一个动态的过程，因此，工商行政管理部门对企业的分类管理也必须是动态化的。事实上，这里的动态化同样是要求掌握企业动态的信息，及时对分类做出必要的修正。最后，为了适应这一管理制度，工商行政管理干部要“干前学”（培训）和“干中学”，在政府职能转变的大背景下充分认识这一全新管理方式的意义，从而自觉地更新观念、提高素质、积累经验，使推行分类管理制度的实践，成为实现服务政府、责任政府改革目标的重要组成部分。

（原载于《上海工商》，2003年第9期）