水利建设用地面临的问题及对策建议

周学文，等

（2012年10月）

水利作为国民经济与社会发展的重要基础设施，不仅具有显著的社会、经济和生态效益，同时还具有投资规模大、淹没占地多、移民安置任务重等特点。按照2011年党中央1号文件和中央水利工作会议的要求，新一轮大规模水利建设正在全面推进，但水利建设用地供需矛盾日益尖锐，现行征地移民政策与加快水利建设的要求还不协调，一些重点水利工程建设用地未批先占、边报边占等现象较为突出。为此，我们到广西、江苏两省区调研，通过实地调查广西桂中治旱乐滩水库引水灌区、江苏淮河入江水道整治等4项在建重点工程用地情况，与有关地方政府、项目法人和被征地农民座谈交流，了解到现行水利建设征地政策与铁路、交通等其他基础设施行业相比，存在征地补偿补助标准偏低、耕地占用税税额偏高等突出问题，导致现行的水利建设征地政策实际难以执行，影响了新一轮大规模水利建设的顺利推进和最严格的土地管理制度的有效落实。如果处理不好，可能会对部分地区的社会稳定带来一定影响。

一、与其他基础设施行业相比，水利建设征地补偿补助标准明显偏低

《中华人民共和国土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费和安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的10～16倍，按此标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过30倍。2004年10月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），要求各省（自治区、直辖市）人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。但对大中型水利水电工程建设征地补偿费标准和移民安置办法，《中华人民共和国土地管理法》和国发〔2004〕28号文均明确由国务院另行规定。2006年3月，国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）明确规定，大中型水利水电工程建设征收耕地的土地补偿补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。目前，全国大多数省（自治区、直辖市）发布了征地统一年产值标准或区片综合地价，征地实际补偿补助倍数大多在20～30倍，接近或达到法律规定的补偿补助上限，而水利工程建设征地执行16倍的补偿补助标准，比铁路、交通等行业平均低25%左右。如江苏省走马塘延伸拓浚工程，国家批复工程可行性研究报告中，征收耕地的土地补偿补助标准按该耕地征收前3年平均年产值的16倍，即每亩3.2万元，而铁路、交通等基础设施行业执行当地区片综合地价每亩5.6万元，实际补偿补助倍数达28倍，被征地农民对“同地不同价”意见很大。地方政府为顺利推进工程建设，由财政出资补齐当地区片综合地价与国家批复征地补偿补助标准的差价，但超出部分没有纳入工程概算，存在超概算支出的问题。据了解，目前水电建设项目征收耕地也仍按该耕地被征收前3年平均年产值的16倍进行补偿补助，即使加上农村移民后期扶持每人1.2万元的补助（每人每年补助600元，连续扶持20年），仍然低于区片综合地价。

二、耕地占用税政策对水利的公益性体现不够，水利建设征地税明显偏重

国务院颁布的《耕地占用税条例》规定，耕地占用税征收幅度为每平方米5～50元，占用基本农田的，适用税额再提高50%。对铁路线路、公路线路、飞机场跑道、停机坪、港口、航道占用耕地，减按每平方米2元的税额征收耕地占用税。而水利工程占用耕地不在减免范围之内，各地发布的税额幅度大多为每平方米20～60元，是铁路、公路等行业税额标准的10～30倍。水利是国民经济与社会发展的基础设施，比铁路、公路等具有更强的公益性，国家本应给予更优惠的税收政策，而现行耕地占用税政策对水利的公益性特点体现不够，水利建设的耕地占用税税额负担比铁路、公路等基础设施行业重，加大了水利工程建设成本。据有关部门对全国24个重点水利项目测算，缴纳的耕地占用税占项目总投资的比重由《耕地占用税条例》实施前的平均不足1%增至5.4%。桂林市防洪及漓江补水工程，按30元/平方米的标准缴纳耕地占用税3.6亿元，占工程总投资的比重高达9%。

三、办理用地报批手续需缴纳的规费种类多，许多费用不能在工程概算中列支

据调查，一些水利建设项目在办理用地审批手续过程中，需缴纳的相关收费项目多达20余项，归纳起来主要分为三类：一是国家法律法规规定的收费项目，如耕地开垦费、森林植被恢复费等；二是国务院有关部门出台的收费项目，如征地管理费、土地登记费等；三是地方出台的收费项目，如征地劳务费等。这些收费项目，不仅种类多，而且收费标准较高，但又必须足额缴纳，否则国土部门不予办理用地报批手续，而国家投资主管部门核定工程概算仅能计列耕地开垦费、森林植被恢复费。水利项目法人多由政府组建，没有自有资金，所缴概算外费用只能挤占工程投资，必然导致违规使用资金，给工程建设带来隐患。调研了解到，桂中治旱乐滩水库引水灌区一期工程等4项重点水利工程均存在上述问题，其中桂林市防洪及漓江补水工程缴纳征地管理费、劳务费等概算外费用高达1.12亿元，约占工程征地移民投资的4%。

四、水利建设用地需求大，地方水利建设项目用地计划指标落实困难

国务院批准的《水利发展“十二五”规划》投资规模达1.8万亿元，是“十一五”期间水利投资2.6倍，一大批重点水利工程将相继开工建设，水利建设用地需求也会有较大幅度增长。按现行的土地利用年度计划管理办法，由中央审批的重点建设项目，新增建设用地计划指标由中央安排；由地方审批的建设项目，新增建设用地计划指标由地方安排。调研了解到，中央批准立项的重点水利建设项目用地计划指标均能较好落实，但地方批准立项的水利建设项目，由于许多地方政府将新增建设用地指标重点向城市建设、交通能源、工业园区建设等领域倾斜，水利建设用地计划指标落实困难，特别是水库建设淹没占地数量大，用地指标更加难以落实。如桂林市防洪及漓江补水工程中的小溶江水库是大型水库，由中央审批立项，其库区淹没、枢纽工程和移民安置用地计划指标11721亩已全部落实，而川江水库是中型水库，由自治区审批立项，工程已开工两年多，大坝等主体工程基本建成，地方只批准了移民安置和枢纽工程用地534亩，而库区淹没区6285亩用地计划指标至今尚未落实。

针对当前水利建设征地政策中存在的突出问题，从统筹协调推进水利基础设施建设、落实最严格的土地管理制度和维护被征地农民的合法权益等多方面考虑，提出如下政策建议：

一是统一征地补偿补助费和耕地占用税税额标准，推进水利建设用地与铁路、交通等基础设施行业“同地同价同税”。从现行政策看，水利与铁路、交通建设征地补偿补助费和耕地占用税总支出水平相差不多，只是支出结构存在较大差异。铁路、交通建设征地支付给被征地农民的补偿补助费标准高、缴纳给政府的耕地占用税标准低，而水利建设征地则恰恰相反，支付给被征地农民的补偿补助费标准低、支付给政府的耕地占用税标准高。以广西为例，水利与公路建设征收耕地的土地补偿补助费和耕地占用税两项费用支出均为每亩5万元左右，但公路建设的征地补偿补助费比水利每亩高1.8万元、耕地占用税比水利每亩低1.5万元。建议修订《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，提高水利建设征地补偿补助标准，水利与其他基础设施行业均执行“同地同价”政策；修订《耕地占用税条例》，调整现行的水利建设耕地占用税政策，与铁路、交通等基础设施项目享受同样的优惠政策，实行“同地同税”，降低水利建设征地的耕地占用税支出。

二是清理用地审批相关收费项目，将保留的收费项目纳入工程概算。建议国土资源部会同国务院有关部门对用地审批收费项目进行清理，取缔不合法的收费项目，“搭车”收费项目要与土地审批脱钩，合理确定收费标准，规范收费行为。对保留的收费项目，国家投资主管部门要足额纳入工程概算。

三是加强水利建设节约集约用地，把减少征地移民作为工程方案优化比选的主要因素。随着土地资源的日益紧缺，征地移民问题已成为水利工程建设的重要制约因素。建议在工程方案优化比选论证时，应更加重视工程建设的社会影响问题，把减少工程占地和移民数量作为工程方案优化比选的主要因素，统筹好耕地保护与水利建设的关系。

四是充分考虑水利工程占地特点，对水库淹没占地实行“只征不转”政策。水库建设形成的水面可用于发展水产养殖等农业生产，仍属于农用地的范畴，建议实行“只征不转”政策，即将水库淹没的农村集体土地征为国家所有，但不将农用地转为建设用地。如果水库淹没涉及耕地的，仍实行耕地占补平衡政策。