推进水利现代化试点工作调研报告

水利部科技委、规划计划司联合调研组

（2012年10月）

2011年以来，水利部选取湖北省境内的汉江流域，江苏省、北京市，大连、宁波、青岛、无锡、苏州、绍兴、中山市等10个试点地区，分别从流域、省级区域和城市三个层面开展了推进水利现代化试点工作，为推进全国水利现代化建设探索道路、积累经验、树立样板。为进一步指导和推进水利现代化试点工作，2012年8—10月，水利部科学技术委员会（简称“水利部科技委”）与规划计划司联合组织开展了推进水利现代化试点工作调研，组成3个调研组，分别赴北京市、辽宁省大连市以及江苏省苏州市和浙江省宁波市、绍兴市进行调研，听取了各试点省市推进水利现代化试点工作介绍，实地考察了水利现代化建设情况，总结分析了试点工作开展以来试点地区水利现代化建设的成就、经验和问题，探讨了推进全国水利现代化建设的思路与途径。

一、主要共识

（一）水利现代化是时代发展的必然要求

实现现代化，是中华民族的百年梦想，也是中华民族伟大复兴的必由之路。水利现代化是国家现代化的重要组成部分。走出一条具有中国特色的水利现代化道路，是中央对水利改革发展提出的明确要求，是时代赋予我们的光荣使命。新中国成立以来，党中央国务院高度重视水利工作，我国水利建设取得了举世瞩目的巨大成就，同时也在不断进行着水利现代化的探索与实践。我国地域辽阔，不同地区间的经济社会发展很不平衡，水资源禀赋条件和水利发展水平也差异较大，实现水利现代化的进程必然有先有后，推进水利现代化的模式和途径也不尽相同，有必要选择一部分有代表性的地区先行先试，为其他地区“试路”。

推进水利现代化试点地区的鲜活经验表明，在我国经济相对发达、水利基础相对较好地区率先探索和加快推进水利现代化建设，能够在相对短的时间内取得进展和成效，可为其他地区的水利现代化建设提供有益的经验借鉴和参考，对推动全国水利现代化具有重要的引领和示范作用。

（二）水利现代化规划是引领实践的重要保障

水利现代化是国家现代化的基础和保障，随着我国经济社会的快速发展，水利现代化对国家现代化的支撑和保障作用将更加突出。因此，我国的水利现代化建设必须全力服务于经济社会发展大局，要紧紧围绕到本世纪中叶达到中等发达国家水平的总体目标，为保障国家粮食安全、转变经济发展方式、建设资源节约型和环境友好型社会、保障和改善民生，提供更加坚实的水利基础支撑；此外，需要特别指出的是，一段时期的水利现代化发展水平不仅要能满足该时期的经济社会发展需要，还应适度超前，以应对国际形势突发变化、国家重大战略调整以及全球气候变化等可能造成的不利影响，这就需要通过制定水利现代化规划进行顶层设计、总体布局和统筹安排。

按照水利部推进水利现代化试点工作的总体部署和统一要求，10个试点地区均编制了本地区的水利现代化规划，由水利部和试点地区省级人民政府联合批复后实施。各试点地区的水利现代化规划，皆立足当地实际，充分考虑了当地经济社会发展的总体布局，同时与本区域城市化规划，土地、环保、城建等专项规划进行对接，突出了地域特色，体现了战略性、全局性和可操作性，为加快推进本地区水利现代化建设提供了科学保障。

（三）水利现代化试点建设取得初步成效

各试点地区在推进水利现代化试点过程中分别提出了水惠民生、乐水宜居、水韵天堂等群众喜闻乐见的发展理念，为水利现代化建设描绘了生动愿景，促进了先进治水理念的传播，赢得了广大群众的支持。同时，在水利现代化基础设施建设、水利科技研发推广与信息化建设、现代水利管理体系建设等方面取得了初步进展。

北京市出台了《北京市人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》，按照“以水定需、量水发展”理念，明确了用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”管理的具体措施及监督考核办法，“三条红线”纳入市政府对区县政府绩效管理考评体系；特别在用水效率红线管理方面，进一步明确政府各相关部门节水管理的责任，对从“源头”到“龙头”各个环节都做了加大节水力度的制度设计。苏州、宁波、绍兴近年用于水利现代化建设的投资每年都基本达到50亿元甚至上百亿元规模，水利基础设施建设逐步完善，同时在协调联动的水利管理、以信息化为特征的智慧水利、独具水乡特色的水文化与水景观建设等方面也已初具雏形。大连市水务现代化先行先试，启动早、部署实、推进快，走在了全国的前列，在工作中体现了北方的地域特点，为北方沿海地区开展水利现代化建设提供了典型和示范。

（四）改革创新是中国特色水利现代化的必由之路

创新是一个民族进步的灵魂，是国家各项事业兴旺发达的不竭动力。水利现代化要求持续推进水利改革和创新，以促进水利发展方式上的根本转变和发展质量与增长动力上的质的提升。各试点地区高度重视水利管理体制机制改革和水利科技创新，提出要以全方位的改革创新引领水利现代化建设，特别在水利信息化建设方面，苏州提出到2015年全市水利科技信息化水平达到90%，绍兴市提出建立先进适用、灵敏迅捷的水利智能化体系，湖北省汉江流域提出建设信息化、智能化、法制化的流域综合管理现代化体系。

二、主要问题

总体来看，各试点地区根据本地的区情水情，积极探索符合当地情况的水利现代化途径和举措，各项工作正在稳步推进，试点已取得了积极成效。但是由于水利现代化建设进程的长期性、任务的艰巨性以及区域的差异性，试点工作也反映出一些问题。

（一）水利基础设施建设存在瓶颈制约

按照试点工作要求，各试点地区需要尽快干出成绩、积累经验、树立样板，为其他地区推进水利现代化提供示范和借鉴。从调研情况来看，试点地区水利现代化建设普遍面临着时间紧、任务重的压力，特别是基础设施建设任务繁重，亟待进一步加速推进，但目前面临资金和用地等方面的制约因素。一是资金压力较大。按照部省联合批复的试点地区水利现代化规划，“十二五”、“十三五”时期，10个试点地区的水利投入总规模超过1万亿元，其中绝大部分尚未明确投资来源或落实筹资渠道。值得注意的是，当前宏观经济政策调整导致地方财政收入增长放缓，特别是严厉的楼市调控使得土地出让金收益大幅缩水。调研了解到，江苏、浙江等地2012年的土地出让收益比2010年减少了八成左右，使得从土地出让收益中计提的农田水利建设资金规模大大降低；从北京市2011年和2012年上半年投资完成情况看，水利建设投资缺口也比较大，今年“7·21”暴雨灾害出现后，全市水毁工程修复，排水系统工程建设增加了新的资金需求，资金筹措压力进一步加大。二是水利工程用地指标紧缺。东部发达地区城市化水平较高，用地指标紧缺已经成为影响工程建设的主要瓶颈制约之一。尽管地方政府土地利用总体规划明确提出要优先保障交通、水利等重大基础设施建设用地，但苏州、绍兴水利现代化规划确定的水利项目用地规模基本超过了全市土地利用总体规划的一半以上。按照现行的用地政策，相应的基本农田补划和耕地占补平衡十分困难。缺乏用地计划指标，将使一批水利建设项目面临着“万事俱备，只欠东风”难以实施的窘境。

（二）水利管理现代化任重道远

管理水平不高是当前我国与发达国家的主要差距之一，“重建轻管”一直是困扰水利改革发展的重要问题。从推进水利现代化试点的实践看，基础设施建设任务虽重，但进展势头强劲，而管理薄弱则成为水利现代化建设的明显短板，主要体现在三个方面：一是管理体制机制不够完善，用水管理比较粗放，水资源短缺与用水浪费、水污染现象并存；基层水利服务体系不健全，大量小微型民生水利工程实际处于“无主管理”状态。二是基层管理队伍素质不高，尤其是大量小微型民生水利工程缺乏素质较高且能保持稳定的专业管理人员；三是管理经费保障程度低，现有水利投入大多用于工程建设，在水利管理方面缺乏稳定的投入渠道，尤其是农田水利、农村饮水安全、乡村河道等大量准公益性水利工程的运行经费和维修养护经费不足，这使得处于水利现代化建设前沿的部分县（市）对强化水利管理缺乏积极性。

（三）改革创新的内在动力不足

水利改革创新驱动水利现代化发展的动力不足，突出表现为：水利科技投入仍然不足，水利科技创新的体制机制不健全，水利科技推广水平较低；基层水利管理与技术人员专业知识面窄，人才匮乏，尤其是农村水利管理、技术人才队伍建设亟待加强；水利管理基础设施薄弱、信息化程度不高，水利监测预警系统还需要进一步完善等。

三、对下步工作建议

（一）加快编制全国水利现代化规划纲要

水利现代化规划在探索实现水利现代化过程中具有引领和指导作用。从全国来看，各地区都有加快推进水利现代化建设的迫切需求，要加快编制全国水利现代化规划纲要，在国家层面确立水利现代化奋斗目标，从全局和战略高度谋划全国水利现代化战略蓝图，统筹推进全国各地的水利现代化建设。根据试点地区经验，在全国水利现代化规划纲要编制中，在确定全国统一的水利现代化战略目标和发展方向的基础上，应坚持“创新理念，科学引领；整体谋划、分类推进；统筹协调、适度超前；因地制宜、突出重点”的原则，根据不同地区的区情工情水情特点和阶段性发展要求，分别制定与其水资源禀赋条件和经济社会发展合理需求相适应的水利现代化发展战略任务和行动计划，探索走出一条符合本地区特色的水利现代化道路。

（二）不断完善水利现代化的内涵和要求

水利现代化具有动态性和阶段性特征，需要根据不同阶段经济社会发展的需要，不断调整和完善水利现代化建设的阶段性目标和内容。今后一个时期我国水利改革发展的重点任务是力争通过5～10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，需要以现代水利发展理念为指导，在水利基础设施建设、最严格水资源管理和现代水利科学技术应用上下功夫。随着社会生产力的发展和科学技术的进步，水利现代化需要根据国家现代化的奋斗目标，不断推动传统水利向现代水利观念和行为上的转变，建设完善更加适应经济社会发展需要的现代化水利基础设施，更加民主与科学、智慧和畅通的水利管理体系。

（三）加大对水利现代化试点地区的支持

推进水利现代化试点地区作为全国开展水利现代化探索的先行者，应按照“试点地区为主、中央倾斜支持”的原则，在充分发挥地方主动性和积极性的同时，中央在资金投入、项目立项及建设用地等方面给予必要的引导和支持。在资金投入方面，在充分挖掘地方水利财政投入潜力基础上，争取中央水利投入对试点地区予以适当倾斜，建议设立推进水利现代化试点专项资金，对试点地区水利现代化建设有重要影响和辐射带动作用的基础设施建设项目或管理、改革事项给予重点支持；同时，支持试点地区开展金融产品创新，充分发挥市场配置资源的基础性作用，争取各种社会资金投入水利建设。在项目立项审批方面，同等条件下应在项目前期工作审查安排中给予试点地区一定的优先权，支持试点地区合理建设一批对推进水利现代化建设具有全局性影响的重点水利工程，切实提高水利对经济社会发展的支撑与保障能力。在建设用方面，建议水利部积极协调国土资源部，在统筹各试点地区新增用地指标需求的基础上，积极争取国家预留土地指标，并切块下达支持水利现代化建设的专项用地指标；同时，试点地区水行政主管部门也要积极向本级人民政府及国土部门请示汇报和争取，通过“上下联动”，最大程度地争取水利建设用地计划指标，以确保重点水利建设项目用地需求。此外，还应加强对试点地区经验的总结推广，建立试点工作进展情况总结和督查制度，对试点工作组织阶段性评估和监督检查，采取多种方式推广试点经验，切实起到树立标杆和率先示范作用。

（四）切实提升地方水利现代化建设的内生动力

探索中国特色水利现代化道路，依靠传统水利发展模式是行不通的，也是不可持续的，必须要树立创新发展的理念，深化水利改革，健全完善水利管理制度，加强基层水利队伍建设，提高水利科技和信息化水平，增强水利现代化建设的内生动力。一要推进水利管理体制改革和机制创新，在防洪排涝减灾上要实现城市和农村防洪排涝的统一管理，在水资源管理上要实现地表水、地下水、非常规水的统一管理，在水价机制上要适应社会主义市场经济和水资源条件的要求，进一步建立和完善阶梯水价制度。二要健全完善水利管理制度体系，全面落实最严格水资源管理制度，建立适应经济社会发展需求和水资源条件的产业准入制度；探索推进水权制度建设，促进水权流转，充分发挥市场机制在水资源配置和节约利用中的基础性调节作用；创新水利社会管理，通过推行“网格化管理”等方式，让社区居委会、村委会等成为河湖水域管理的参与者，弥补专业管理力量不足问题。三要充分发挥科学创新推动水利现代化建设的积极作用，建立健全水利科学研究与技术开发、科技推广与技术服务和科技管理体系，加强水利重大基础和应用理论及关键技术研究，加强先进技术的消化吸收再创新。四要加强基层水利人才队伍建设，有计划地安排水利管理和技术人员参加各类培训，扩大对外交流，提高管理人员的素质；同时，通过校园招聘、社会人才引进等方式，充实基层水利管理和科研人才队伍，逐步形成数量充足、结构合理、门类齐全，与现代水利发展要求相适应的高素质人才队伍。此外，应按照“政府主导、社会协同、形成合力”的原则，深入挖掘或积极培育水利现代化建设与政府施政、群众关注之间的耦合点，充分发挥各地政府在水利现代化建设中的主导作用以及广大民众的主体作用，积极借助大众传媒特别是各种新媒体的力量，形成政府社会协力推进水利建设的局面，不断推进水利现代化向更高水平发展。

调研组成员：周学文 高波 张建云 杨得瑞 吴强 顾浩 祁正卫 林泽新 李原园 李晶 邹广岐 王亚华 程晓陶 杜国志 陈桂芳 姜谋余 高 龙 王乃岳 张旺 童学卫