加强湖泊管理与保护促进湖泊生态建设

胡四一

（2012年12月）

湖泊是水资源的重要载体，是自然生态系统的重要组成部分。维护湖泊生态健康和良性循环，恢复湖泊生机，合理利用湖泊资源，是世界各国水管理的共识。开展湖泊生态建设，促进湖泊生态改善，保护湖泊水资源，是水利工作的一项重要任务。近期结合水资源管理工作对湖泊管理与保护作了专题调研，在研读材料和实地考察的基础上，重点对工作进展、存在问题、工作思路和重点工作进行了总结，形成调研报告。

一、湖泊管理与保护工作的进展

近年来，水利部高度重视湖泊生态建设与可持续利用，采取有力措施，加大保护力度，取得明显成效。

一是开展湖泊流域防洪治理，湖区泛滥成灾的局面得到根本扭转。整修、加固重点湖泊堤防，修建大量涵闸、排涝泵站，对部分湖泊进行疏浚，有效地提高了湖区防御洪水能力。太湖治理骨干工程体系全面建成，发挥了显著防洪减灾效益。在洞庭湖、鄱阳湖区开展大规模“平垸行洪，移民建镇、退田还湖”，实现了千百年来从围湖造田、与湖争地到大规模退田还湖、给洪水以出路的历史性转变。

二是科学开发利用湖泊资源，湖区经济社会发展取得明显成效。通过对平原湖泊的综合治理，湖区及周边地区城乡供水和农业灌溉用水得到保障，许多平原湖区已经成为农副产品的重要生产基地。合理利用水能资源丰富的高原、山区湖泊发展水电，改善了当地人民群众的生产生活条件。结合水利工程措施，大力控制和预防湖区血吸虫病，减少血吸虫病的感染率，保障了疫区人民的健康。此外，湖泊水产、航运、旅游等众多资源的合理开发和利用也取得了明显成效。

三是落实最严格水资源管理制度，全面加强湖泊水资源管理与保护。2011年，中共中央、国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》，明确提出实行最严格水资源管理制度。2012年年初，国务院又出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行制度作出全面部署和具体安排。水利部积极落实中央决策部署，着力构建用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”。编制发布最严格水资源管理制度的实施方案。将用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制指标分解到各省区，严格控制河湖水资源开发规模。将20个天然湖泊、569个水库型水源地列入全国城市饮用水水源地安全保障规划，开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设。全面加强水资源保护，启动《全国水资源保护规划》编制工作。

四是加强湖泊水资源保护，努力遏制湖泊水环境恶化。2011年底，国务院批复《全国重要江河湖泊水功能区划》，明确全国重要湖泊水体的使用功能和保护目标，推进湖泊分级分类管理。核定湖泊水域纳污能力，依法提出限制排污总量意见。开展入湖排污口调查和整治，加强对入湖排污口设置和排污的监管。制定湖泊取用水总量控制指标，实行严格的取水许可管理。全面加强湖泊水质监测，对大型湖泊藻类实施例行监测，为湖泊保护和富营养化控制提供水资源质量信息。

五是开展水生态修复和治理，有效促进湖泊生态环境恢复改善。对塔里木河和黑河等生态脆弱河湖加强水资源配置、治理修复和生态调水，使塔里木河下游的台特马湖碧流复归，黑河下游的东居延海生机重现。连续多年实施“引江济太”，累计将近200亿立方米长江水调入太湖，有效改善了太湖水质。对南四湖、向海、白洋淀、扎龙等湖泊和湿地实施应急生态补水，使湖泊和湿地生态环境得到明显改善。在湖北武汉、江苏无锡、吉林松原等城市开展湖泊及湿地生态保护和修复试点，为城市湖泊生态保护积累宝贵经验。积极推进江河湖库水系连通工作，着力提高水资源配置和调控能力。开展湖泊周边水土保持，累计治理湖区水土流失面积3万多平方千米，有效减少湖泊淤积。在太湖、洪泽湖、查干湖、白洋淀等七个湖库，开展河湖健康评估试点，为保障湖泊水生态安全提供科学依据。

六是不断加强湖泊法治建设，推动湖泊管理和保护制度化。国家先后出台《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国河道管理条例》等涉及湖泊的法律法规。《太湖流域管理条例》颁布实施，开创我国流域性综合立法的先河。江苏、武汉、南昌、昆明等湖泊较多的省市先后颁布实施了湖泊开发、保护的专门法规。推进河湖管理新机制的探索，江苏、湖北、武汉、昆明等地出台“湖长制”，强化治理保护的监管责任和执行力。组织编制流域综合规划以及岸线利用、河道采砂、湖泊保护等一系列专业规划，河湖监管和执法力度明显加大。

二、加强湖泊管理与保护意义重大

尽管我国湖泊管理与保护工作取得了积极进展，但我们也清醒地认识到，在全球气候变化和工业化、城镇化进程快速推进的背景下，湖泊保护与经济社会发展之间依然存在诸多矛盾，湖泊水面萎缩、水体干涸、水质恶化等问题十分突出，湖泊管理与保护面临严峻挑战。

一是湖区防洪能力依然偏低。特别是受河道淤积、城镇及圩区面积扩大、河湖面积减少等因素影响，洪水调蓄空间减少，防洪减灾的难度进一步增加。二是湖泊萎缩退化形势严峻。在气候变化和人类活动的双重作用下，一些湖泊出现了水位持续下降、集水面积和蓄水量不断减小的现象，有的湖泊甚至干涸。三是湖泊水质恶化趋势尚未遏制。全国被污染湖泊面积居高不下，污染范围从城市小湖泊发展到大中型湖泊，水体富营养化问题严重，一些湖泊出现水华爆发、水体缺氧等现象，不少湖泊水质已沦为五类或劣五类。四是湖泊生态功能严重退化。过多的人类活动，包括围垦、围网、围堤、乱修乱建、滥捕滥捞等，破坏了湖泊生态系统平衡，导致湖泊生物多样性减少，湖区植被衰退，湖周土地沙化，湿地萎缩，生态功能退化，严重影响周边地区生态安全。

十八大报告高度重视生态文明建设，强调要“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，提出了“五位一体”的总体布局和建设目标。2011年党中央1号文件和中央水利工作会议将水生态保护摆在经济社会发展全局中更加重要的位置，明确提出力争通过5到10年努力，基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。贯彻落实中央重要决策部署，加强湖泊管理保护，促进湖泊的健康发展和湖泊资源的可持续利用，是一项重大而紧迫的战略任务。

（一）加强湖泊管理与保护是促进生态文明建设的重要举措

水是生态环境的控制性要素，生态系统的良性维持离不开水的保障。加强湖泊的水资源管理和水生态保护，实施重大湖泊生态修复工程，推进水土流失综合治理，扩大湖泊、湿地面积，维护湖泊生态健康和良性循环，为构建生态文明提供水利支撑和保障。

（二）加强湖泊管理与保护是实施最严格水资源管理的重要内容

严格水资源管理是加快转变经济发展方式的战略举措。实施最严格水资源管理制度，就是要充分考虑湖泊水生态环境承载力，统筹湖区生活、生产、生态用水需求，合理配置和保障湖泊生态用水，遏制湖泊萎缩和退化趋势，切实提高生态系统服务功能，进一步促进区域经济社会可持续发展。

（三）加强湖泊管理与保护是保障和改善民生的重要任务

随着经济社会发展和人民群众生活水平提高，城乡居民对喝上干净水、享有优美环境等方面的要求越来越高。开展湖泊生态建设，为湖区人民群众创造良好的生产生活环境，深入开展湖库饮用水水源地安全建设，着力为改善民生提供水利服务和保障。

（四）加强湖泊管理与保护是维护国家粮食安全的重要保障

粮食安全是我国经济社会发展的根本大计。我国多数湖泊湿地周边地区是国家重要的粮食主产区。加强湖泊湿地型粮食主产区生态环境建设，发展高效节水生态农业，实现农业生产与湖泊生态协调发展，对保证农业生产稳定，保障国家粮食安全具有重要意义。

（五）加强湖泊管理与保护是推动城市化进程的重要支撑

良好的水生态环境是现代城市文明的重要标志。当前我国正处于工业化、城镇化加快发展阶段，城市河湖水问题日益凸显，必须大力开展河湖生态环境建设，实现河湖水生态系统良性循环，打造和谐优美人居环境，为城市经济社会可持续发展提供有力支撑。

三、加强湖泊管理与保护的总体思路

当前和今后一个时期，湖泊管理保护工作要以科学发展观为指导，牢固树立以人为本、人与自然和谐相处的治水理念，以维护湖泊健康生命和水资源可持续利用为目标，以用水总量控制、纳污总量控制和岸线水域控制为核心，以水量分配和调度、水功能区管理和湖泊占用管理为手段，以协调管理为机制，坚持预防保护、综合治理、生态修复相结合，科学合理开发利用湖泊资源，依法严格规范和约束人类不合理活动，坚决遏制湖泊萎缩和退化趋势，全面改善湖泊生态系统，让湖泊恢复生机，促进湖泊永续利用。

湖泊管理和保护要遵循以下七个原则：一是坚持人水和谐。正确处理经济社会发展与水资源、水环境承载能力的关系，既要满足经济社会发展对湖泊资源的合理需求，也要满足维护湖泊健康的基本要求，牢牢把握开发利用的底线，以水定需、量水而行、因水制宜，推进湖泊流域生态文明建设。二是要坚持科学规划。要严格按照国家主体功能区划和全国重要江河湖泊水功能区划的要求，科学制定各类湖泊的保护规划，明确湖泊流域治理、开发与保护的重点任务和优先顺序，合理确定湖泊保护控制性指标，强化湖泊规划的实施和落实。三是坚持流域统筹。实现湖泊保护与流域保护相一致，湖泊治理与河网治理相衔接，湖泊水面、水量、水质保护相统一，统筹协调防洪、供水、发电、航运、生态与环境保护等综合利用目标，推进湖泊流域综合管理和保护。四是要坚持多措并举。要采取“控源截污，调水引流，生态修复，流域管理”等综合措施，对湖泊水体和湖区实施从源头、路径到末端的全方位治理，加强预警和防控，提高湖泊的水资源调控和水环境保护能力。五是坚持因湖制宜。采取“一湖一策”，有针对性地制定湖泊综合治理措施和技术解决方案，积极构建湖泊生态环境保护长效机制。因地制宜，形成各具特色的水生态文明建设模式，对重点区域和部位进行集中治理，辐射带动区域水生态环境的改善和提升。六是坚持政策扶持。加大政府主导和政策扶持力度，建立财政投入稳定增长机制，多渠道增加投入，调动全社会参与湖泊治理与保护的积极性。七是坚持团结协作。妥善处理好流域与区域、地区之间、部门之间的关系，落实责任和分工，密切沟通和协调，形成团结治湖、团结治水的合力。

四、加强湖泊管理与保护的重点工作

加强湖泊管理与保护，要着力做好以下重点工作。

一是科学编制湖泊涉水规划，明确湖泊管理保护的目标任务。要加强湖泊水资源保护工作的顶层设计，坚持水量、水质和水生态统一规划，组织做好全国水资源保护规划编制工作。按照促进湖泊流域经济社会与环境协调可持续发展的要求，开发与保护并重，近期与长远兼顾，尽快编制和完善重要湖泊水域、岸线利用和采砂规划，制定有效保护、合理开发利用方案，划定水域岸线开发利用控制性指标。加强河湖管理范围内建设项目管理，严格执行水工程建设规划同意书制度。

二是严格湖泊水资源红线管理，严控湖泊用水总量和入湖排污总量。加快制定重要湖泊水量分配方案，研究确定湖泊控制性水位，实施湖泊水量统一调度，统筹生活、生产、生态用水需求，保证入湖生态流量和合理水位。严格湖泊取水许可审批，加强沿湖建设项目水资源论证，从源头上把好湖泊水资源开发利用关。在湖区大力推进节水型社会建设，实现湖区经济社会发展与水资源承载能力相协调。依据水功能区划，科学核定湖泊水域纳污能力，研究提出分阶段入河入湖污染物排放总量控制计划，强化入湖排污口监管，加强重点湖区用水总量和入湖排污总量双控制管理，逐步实现清水入湖。

三是严格水功能区管理，加强湖泊水资源保护。严格执行《全国重要江河湖泊水功能区划》，建立水功能区达标评价体系，积极开展湖泊水体的水量、水质及水生态系统监测，及时、准确地评估湖泊水体功能状况，定期向有关人民政府报告水功能区水质达标状况。进一步完善水源地核准和安全评估制度，按照“水量保证、水质合格、监控完备、制度健全”的要求，深入开展湖泊型水源地安全保障达标建设，强化饮用水水源地应急管理。加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护，加快推进生态脆弱河湖和周边地区水生态修复，定期组织开展全国重要河湖健康评估。

四是加快河湖水网工程体系建设，加强湖泊生态水量配置调度。以重要江河流域主要骨干水系河道为基本框架，充分发挥湖泊的水资源配置和调蓄作用，多种措施并举，构建我国水资源优化配置体系，形成布局合理、连通有序、通畅自然、循环良性、生态健康，引排得当、蓄泄兼筹、丰枯调剂、多源互补的江河湖库水系连通格局。加强湖泊生态水量分配和调度工作，促进水体流动，提高水资源和水环境承载能力，实现以丰补枯、改善水质的目标，促进湖泊水生态系统修复和健康。

五是构建湖泊流域生态治理体系，加强湖泊水域岸线管理与综合治理。充分发挥水生态的自我修复和水环境的自然净化功能，综合运用截污治污、江湖连通、河湖清淤、生物控制等措施，对湖泊水生态系统以及主要入湖河道、河口进行综合治理。进一步加强湖泊上中游地区水土流失综合治理力度，开展生态清洁小流域建设，减少入湖泥沙，防治面源污染。加大湖泊水域岸线管理与保护，切实禁止围湖造田、填湖造地、筑坝拦汊及其他分割水面的行为，对湖泊养殖和种植、湖泊旅游、湖泊采砂等影响湖泊水域岸线质量的活动加强监管。

六是开展科技创新，加强湖泊管理保护能力建设。围绕湖泊管理和保护的重大科学技术问题，大力加强科技攻关，深入研究全球气候变化和人类活动对湖泊生态系统的影响，强化湖泊水生态系统保护与修复的关键技术研发，深入开展重点湖泊生态安全评估，研究制定湖泊流域综合管理和保护战略、政策及法规，为实现湖泊资源的合理开发、有效保护、科学管理和可持续利用提供科技支撑。