第3章　河道管理范围内建设项目水行政许可指引

3.1　防洪评价报告的编制依据

3.1.1　河道管理范围内建设项目水行政许可设立依据

1992年，为加强在河道管理范围内建设项目的管理，确保江河防洪安全，水利部、国家计划委员会（以下简称“国家计委”）联合颁发了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》。该规定对河道管理范围内建设项目内容进行了界定，并第一次提出河道管理范围内重要的建设项目应进行防洪评价，编制防洪评价报告。随着《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（水利部、国家计委水政〔1992〕7号）的实施，各流域机构和地方水行政主管部门对河道管理范围内建设项目的水行政管理逐步规范，并要求河道管理范围内建设项目须编制防洪评价报告作为水行政审查批复的重要技术依据。之后，《中华人民共和国水法》（2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2002年10月1日起施行）、《中华人民共和国防洪法》（中华人民共和国主席令第八十八号，1998年1月1日起施行）、《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月3日国务院第七次常务会议通过，1988年6月10日发布施行）、《关于进一步加强和规范河道管理范围内建设项目审批管理的通知》（水利部水建管〔2001〕618号）等法律、法规及规定对河道管理范围内建设项目的管理作了进一步的完善。

《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》第二条规定：本规定适用于在河道（包括河滩地、湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）管理范围内新建、扩建、改建的建设项目，包括开发水利（水电）、防治水害、整治河道的各类工程，跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水口、排污口等建筑物，厂房、仓库、工业和民用建筑以及其他公共设施（以下简称建设项目）。

第三条规定：河道管理范围内的建设项目，必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。

第四条规定：河道管理范围内建设项目必须符合国家规定的防洪标准和其他技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。蓄滞洪区、行洪区内建设项目还应符合《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》的有关规定。

第五条规定：建设单位编制立项文件时必须按照河道管理权限，向河道主管机关提出申请，申请时应提供以下文件：①申请书；②建设项目所依据的文件；③建设项目涉及河道与防洪部分的初步方案；④占用河道管理范围内土地情况及该建设项目防御洪涝的设防标准与措施；⑤说明建设项目对河势变化、堤防安全、河道行洪、河水水质的影响以及拟采取的补救措施。对于重要的建设项目，建设单位还应编制更详尽的防洪评价报告。

第六条规定：河道主管机关接到申请后，应及时进行审查，审查主要内容为：①是否符合江河流域综合规划和有关的国土及区域发展规划，对规划实施有何影响；②是否符合防洪标准和有关技术要求；③对河势稳定、水流形态、水质、冲淤变化有无不利影响；④是否妨碍行洪、降低河道泄洪能力；⑤对堤防、护岸和其他水工程安全的影响；⑥是否妨碍防汛抢险；⑦建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否适当；⑧是否影响第三人的合法水事权益；⑨是否符合其他有关规定和协议。

《中华人民共和国水法》第三十八条规定：在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。因建设本工程设施，需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的，建设单位应当负担扩建、改建的费用和损失补偿。但是，原有工程设施属于违法工程的除外。

《中华人民共和国防洪法》第二十七条规定：建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。本工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。

第三十三条规定：在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响作出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。

在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。建设项目投入生产或者使用时，其防洪工程设施应当经水行政主管部门验收。

《河道管理条例》第十一条规定：修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。

《关于进一步加强和规范河道管理范围内建设项目审批管理的通知》（水利部水建管〔2001〕618号）要求：严格进行防洪与河势影响论证。建设项目申请时必须提出对防洪与河势影响评估报告，其报告编写须由具有水利（水电）行业相应资质的单位承担，评审工作由建设项目审批单位组织专家进行，专家评审意见作为建设项目申请书附件一并上报。凡未进行防洪影响评估工作的，水行政主管部门一律不得受理。

3.1.2　防洪评价编制资质要求

《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》（试行）（办建管〔2004〕109号）（以下简称《导则》）1.3规定：防洪评价报告应在建设项目建议书或预可行性研究报告审查批准后、可行性研究报告审查批准前由建设单位委托具有相应资质的编制单位进行编制。《导则》只强调“具有相应资质”，但没有具体规定资质的类型、资质的等级。目前，全国不同地域、不同级别的水行政主管部门对防洪评价报告编制单位的资质类型要求也各不相同，大部分水行政主管部门要求须具备工程咨询资质或水文水资源调查评价资质，也有些水行政主管部门认为除了工程咨询资格或水文水资源调查评价资质之外，具有水利工程设计资质或者建设项目水资源论证资质也可。从目前防洪评价编制单位看，各水文局、水利规划设计院、科研单位、咨询单位以及高校均在市场上承接防洪评价业务。对于资质等级，水行政主管部门根据河道的重要性对资质等级有严格的要求，如河道堤防等级为1级，需要甲级资质，堤防等级为2级及以下，需要乙级资质。对于防洪评价单位具备的能力和防洪评价须采用的技术手段一般没做具体要求。事实上，防洪评价报告的编制内容丰富，既有综合性又有专业性，包括行洪影响、河势稳定影响、堤防安全影响等等方面，涉及水文、规划、水工、河流动力学等多个专业，报告编制者必须掌握相关河道水文、规划、河道地形等专业技术资料，对于重要的河道或者对防洪有较大影响的工程还需要采用数学模型甚至物理模型进行研究。为追求经济效益，盲目承接防洪评价项目，一些单位往往不考虑自身是否具备编制防洪评价项目的业务能力，编制报告敷衍了事。有些业主对防洪评价业务不了解，选择承担单位时在资质要求满足的情况下，片面追求低价承担经费，而忽略承担单位的业务能力。这导致不同单位编制的防洪评价，尽管编制单位具备的资质满足要求，报告的结构相似，但质量却参差不齐，难以达到防洪评价报告作为建设项目审查的主要技术支撑依据的目的，致使一些防洪评价成果评审后甚至不能通过，专家评审必须进行大量的修改工作，严重地阻碍了工程前期工作进度。目前，这一方面的问题已经逐步引起了水行政主管部门的重视，并开始采取措施，如有些部门采取入库管理，对评价编制单位资质、能力及以往的报告评审质量情况综合审查，审查通过后方可入库，入库方可承担其审批范围内的防洪评价。

按照管辖权限和范围的不同，珠江三角洲及河口区河道管理范围内建设项目审批部门主要有珠江水利委员会、广东省水利厅及地市、县级水务（利）局，各个部门对建设项目防洪评价编制单位所需资质的要求又分别有所不同。目前，珠委和广州水利局对防洪评价资质要求做了文字上的规定，其他水利部门一般要求须具备工程咨询资质或水文水资源调查评价资质。

珠委规定：凡属珠委审批权限范围内建设项目，建设单位必须委托与建设项目规模等级一致（大型、中型）的具有国家乙级以上水利工程设计、咨询或省、部级科研资质的编制单位，按照水利部《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》（试行）（办建管〔2004〕109号）的要求编制《河道管理范围内建设项目防洪评价报告》。对工程规模较大或可能对防洪产生较大影响的建设项目，除采取数学模型研究外，还应采用物理模型以及其他方法进行比较研究。

广州市水务局对防洪评价编制单位所需资质要求见表3.1－1。