淮河流域采煤沉陷对防洪安全影响调研报告

水利部规划计划司等联合调研组

（2013年5月）

2013年4月下旬，水利部会同国土资源部、国资委、国家能源局、国家安监总局及国家煤监局等有关部门，组成调研组，重点对淮河中游（淮北大堤）地区、南四湖地区采煤沉陷对防洪安全的影响进行了深入调研。调研组开展的主要工作：一是到相关煤矿企业了解情况，基本摸清了重点区域河道范围内地下采煤的分布情况；二是实地勘查了淮河中游受采煤沉陷影响的重点区域；三是与参加调研组的国家有关部门、地方有关部门以及有关煤炭生产企业进行了深入座谈，就采煤沉陷对防洪安全的影响和进一步强化有关管理措施的必要性基本达成初步共识。调研过程中，国家有关部门和地方有关部门积极支持，相关煤矿企业主动配合，调研工作达到了预期目的。

一、现状采煤沉陷对防洪安全的影响

目前，淮河流域采煤沉陷对防洪安全的影响主要集中在淮河中游河段、西淝河下段和南四湖地区，对水系格局、河道堤防、水利工程等已经产生明显影响。

（一）淮河中游河段

淮河中游现有淮河矿业集团的李嘴孜矿、新庄孜矿、谢一矿，开采范围内采煤沉陷区面积为41.8平方公里，积水面积24.1平方公里，最大下沉7.0米。规划矿区井田范围内有淮干右堤城市防洪堤12.32公里（其中黑李下段6.62公里，老应段5.70公里），下六坊行洪堤8.70公里。根据淮南矿业集团提供的堤下采煤巷道分布图、沉陷区范围和矿区规划范围，现状该段河道及行洪区内已采区及沉陷区范围7.26平方公里，其中，黑李段受李嘴孜矿开采影响，影响长度1.26公里，最大下沉量3.0米，目前已结束开采，沉陷影响范围不再增加；老应段受新庄孜、谢一矿开采影响，现状影响长度1.4公里，最大下沉量1.5米；下六坊行洪区南堤受新庄孜矿、李嘴孜矿开采影响，自1980年起，堤防逐渐沉陷，下沉最大部位累计达5.4米，现状采煤沉陷影响堤长5.5公里。

（二）西淝河下段

淮南矿业集团顾北、顾桥、张集3对矿井和国投新集一矿、二矿、三矿3对矿井现状沉陷区面积为88.9平方公里，累计最大下沉14.5米。采区对西淝河右堤、左堤及圩区堤防产生影响，现状河道及圩区内已采区和沉陷区范围20.83平方公里，采煤已穿过西淝河右堤，影响右堤长度达5.5公里，累计最大下沉值7.5米；西淝河下游圩区受采煤沉陷影响有9个，影响圩堤长度15.1公里，以及一些电灌站等闸站。西淝河左堤是淮北大堤组成部分，国投新集三矿在西淝河左堤采取堤下留设保护煤柱办法，未作堤下采煤生产安排，目前未对西淝河左堤产生影响。

（三）南四湖地区

南四湖采煤沉陷区面积约为173.51平方公里，主要影响南四湖湖西大堤、湖东堤和二级坝泵站引水渠等建筑物。湖西大堤主要受大屯煤矿采煤影响，1985年以来大屯煤电公司沿湖煤矿穿堤进湖采煤，造成湖西大堤部分堤段的堤身及两侧滩地下沉，采煤沉陷长度共计9.53公里，最大下沉量为4.5米。湖东堤受枣庄矿业集团公司采煤影响，影响湖东堤长度约为1.6公里，其中受新安公司采煤影响，西垤斛至北沙河段（湖东堤桩号14+600～15+100段）采煤沉陷500米；受付煤公司采煤影响沉陷长度1.1公里。南四湖周边采煤沉陷范围内还有南水北调二级坝泵站引水渠、大屯闸、挖工庄东闸等建筑物也受到沉陷影响。二级坝泵站引水渠部分发生沉陷，根据现场监测的数据分析，最大沉陷点分别较设计高程下沉3.71米和3.49米。

二、对防控采煤沉陷影响已采取的相关措施

近年来为控制因采煤沉陷对防洪工程产生的影响，保障防洪安全，各级政府和相关煤企在采煤沉陷影响处理问题上越来越重视，通过不断提高认识，变被动为主动，在加强管理和工程措施上下工夫，避免了因采煤沉陷而发生重大防洪险情。重点采取了以下主要措施：

一是开展堤下采煤技术论证。淮河中游河段堤下采煤始于20世纪70—90年代，主要区域集中在淮南城市段。淮南矿业集团于1974年开始在淮河堤下试验性采煤，于20世纪80年代穿过淮干右堤城市防洪堤。1990年，根据国务委员陈俊生的指示，淮南矿务局组织开展了《淮河下采煤堤防安全》技术论证，进行了专家鉴定。

二是颁布《“三下”采煤技术规程》。2000年，原煤炭部颁布《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》（简称《“三下”采煤规程》）。规定，在矿井和采区设计时，应划定保护煤柱的建筑物包括“重要河（湖、海）堤、库（河）坝、船闸、泄洪闸、泄水隧道和水电站等大型水工建筑工程”，并提出相应的设计要求；但对采用就地重建、维修、改道（河流）等特殊措施，可保证安全、技术经济可行的，允许进行水下开采，或在枯水季节进行开采，否则应当留设保护煤柱。国投新集三矿从西淝河左堤下穿过，为了避免造成淝左堤沉陷，在开采中未作堤下采煤生产安排，在大堤两侧各留设400米保护煤柱。

三是对影响工程进行加固或改建。1990年，完成《受采动影响淮堤维护加固工程初步设计》，由原国家计委批复后实施。近年，对已受到采煤沉陷影响的淮河干堤等设施，相关煤企采取加固、移址重建等措施进行了处理。淮南矿业集团常年组织对受采煤影响的下六坊堤行洪堤进行加高加固，对西淝河右堤田家岗至后岗圩堤段实施了退建。国投新集对新集一矿、二矿影响的西淝河右堤、生产圩堤每年进行加固，对影响到的涵闸和泵站进行移址重建。大屯煤电公司对受影响的湖西大堤进行加高加固处理，对部分沉陷堤段采取了垂直铺塑截渗和灌浆加固密实等措施进行处理。枣矿集团也对受影响的湖东堤进行了处理。兖矿集团对受影响的泗河堤防进行了处理。

四是加强防汛、项目审批等管理措施。煤炭企业普遍认识到确保防洪安全的重要性，制定各项防汛责任制，落实责任人，编制各类应急预案，组建抢险队伍，按规定储备必要的抢险物资。水利部门积极督促和指导相关企业编制防汛预案，对拟修复的工程建立治理方案审查制度，加强水利工程的巡查、观测和维护管理。

三、存在的主要问题

淮河流域采煤沉陷影响涉及经济、社会、生态环境等各个方面，属重大地质环境问题，对水利的影响涉及河湖水系、各类水利设施、水资源配置与保护，关系防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全，需要国家统筹研究。本次调研重点从保障防洪安全的角度，认为存在以下问题需要加以重视和研究解决。

第一，对采煤沉陷防洪影响缺乏总体评价。淮河流域采煤沉陷对防洪及水利工程的影响范围较大，影响突出，特别是涉及淮河干流堤防和一些重要的水利工程。由于采煤沉陷影响历时长，且是一个长期动态的过程，相关水利部门对采煤沉陷对防洪及水利工程的影响缺乏总体评估，有些情况不能及时掌握。

第二，防控措施缺乏统筹考虑和长效机制。目前，采煤沉陷区受损水利设施的修复一般由煤炭企业负责，资金也由煤炭企业筹措，防洪风险由煤炭企业承担。企业采取的补救措施往往与水利相关规划、建设项目、管理措施难以有机结合。

第三，采煤沉陷影响管理存在薄弱环节。一是现行水利法律法规对水下采煤的管理规定比较粗略，仅在《河道管理条例》中提出对水下采煤需经过批准，缺少可操作性。因此，目前在煤炭开采规划、项目立项等环节，水行政主管部门参与较少。二是有些受损水利工程修复在审批管理上权限不明，比如，西淝河右堤改建项目由淮南市审批同意实施，淮河水利委员会、安徽省水利厅均未出具相关意见。三是河道管理出现新问题，西淝河右堤、老应堤退建到开采区之外，大片原先受堤防保护的土地沉陷区均变成了河滩地，改变了河道管理范围，但按照安徽省的政策，这些土地均未征转。四是对新建矿井，有些在前期工作中履行了洪水影响评价等程序，但淮南煤矿大多为老矿井，对今后采煤沉陷对防洪及水利工程的影响缺乏深入论证。

第四，采煤沉陷影响监测工作不到位。目前，采煤沉陷范围、沉陷深度主要由煤炭企业根据开采计划进行预测，准确性一般较高。但对地表沉陷监测工作较为薄弱，特别是对堤防及河道下采煤沉陷缺乏实际监测，布设的监测点较少，覆盖面有限，监测频度不高，监测信息未实现共享，水利部门往往不掌握监测数据。

第五，采煤沉陷影响问题的牵头管理部门不明确。目前，在国家层面，煤炭开采部门涉及部门较多。比如，国家发展改革委（能源局）负责煤矿矿区总体规划审批、项目核准和竣工验收；国土资源部负责采矿许可证和煤炭生产许可证的审批；国家安全生产监督总局（煤监局）负责颁发安全生产许可证和重大突发安全事故处理；国资委负责国有煤矿企业经营管理。作为重大地质环境问题，原则上应由国土资源部牵头负责，但因涉及方方面面协调问题难度较大，目前对采煤沉陷影响问题的相关政策，比如影响居民的安置补偿政策、土地政策等，各地多由地方政府制定。

四、防控采煤沉陷对防洪安全影响的相关建议

针对目前在采煤沉陷对防洪安全影响方面存在的问题，调研中各有关方面均认为应予以高度重视，研究采取相应措施，防止采煤沉陷引发严重的防洪安全隐患。在相关措施方面，调研组建议：

（一）研究出台进一步强化涉及水利的采煤管理相关措施文件

尽管采煤沉陷对防洪和水利工程的影响问题在淮河流域反映比较突出，但从管理的要求上看，全国煤炭开采管理都应该予以重视。调研过程中，国土资源部、国资委、国家安监总局、国家能源局等同志也都认为目前管理上确实存在一些薄弱环节，有必要进一步加强管理。第一，在煤矿开发总体规划审批方面，应重视审核水体下采煤的影响及有关技术要求，履行规划水资源论证工作程序，并征求相关水行政主管部门意见。第二，在煤矿生产建设项目核准方面，应严格执行建设项目洪水影响评价制度和水土保持方案审查制度，作为项目核准和采煤许可的前置条件；对未开展洪水影响评价的老煤矿，应视具体情况必要时补充开展防洪影响评价工作。第三，在煤矿生产计划安排和具体开采方案方面，要严格执行《“三下”采煤规程》，凡在重要河（湖、海）堤、库（河）坝、船闸、泄洪闸、泄水隧道和水电站等大型水工建筑工程下采煤，应按规定设置保护煤柱；对水体下采煤尽可能安排在枯水季节开采，以便在汛前基本达到稳沉状态。第四，在受损水利设施修复处置方面，责成煤矿企业及时制定修复方案，按程序报批，落实工程修复、建设、维护、管理等相关责任；相关水行政主管部门应对工程建设方案提出审查意见，对改退建水工程出具规划同意书。第五，在影响区域防汛和河道管理方面，地方政府及水行政主管部门要落实采煤企业防汛责任，督促制定防汛抢险预案，落实抢险队伍和抢险物资，确保安全；同时要强化河道管理，加强影响工程安全检测，相关流域机构要加强执法监督和检查。第六，在采煤沉陷监测方面，煤矿企业应加强地表监测，对涉河（湖）和重要水工程的监测数据应定期及时通报给相关水行政主管部门。

（二）完善涉及水利的采煤管理法规规定

建议在《中华人民共和国河道管理条例》修订中，补充增加对河湖水下采煤的相关管理规定，强化相关管理措施。同时，在今后《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等法律修订中，增加相关管理规定。

（三）加强新一轮治淮工程与采煤沉陷受损水利工程修复的统筹协调

对受采煤沉陷影响的淮河中游干流堤防加固、下六坊行洪区堤防、西淝河堤防加固或改退建、沉陷区居民迁建、水资源利用等，淮河水利委员会和省、市水行政主管部门应与正在实施的有关治淮工程及相关工程统筹协调，对修复工程的方案、标准等进行审核，对工程建设质量和安全进行监督。对采煤沉陷对防洪和水利工程产生的重大影响，要责成煤炭企业进行深入论证，及时采取措施加以解决。

（四）强化采煤对防洪及水利工程影响范围内的安全监测评估工作

在及时掌握煤炭企业提供的影响监测数据的基础上，水行政主管部门应结合现有的水利监测网络和手段，重点对煤炭开采范围内的堤防、建筑物等重要水利设施，同步进行系统观测，及时掌握采煤沉陷对水利工程造成的影响。加强采煤沉陷影响的动态监测和趋势分析，对采煤沉陷造成水利工程沉陷以及防洪影响进行总体评估。对已经因采煤而造成堤防、闸坝沉陷的，应进行全面的安全隐患检测和排查，以便及早发现可能存在问题并研究处理，及早采取加固防护措施。

（五）加强与相关部门和地方之间的协调配合

采煤沉陷影响问题涉及面广，情况复杂，必须多部门和地方共同研究解决，在行业管理、相关政策、长效机制等方面，统筹协调、形成合力。

调研组成员：高敏凤 束庆鹏 易越涛 徐 吉 刘 岩马 涛 赵玉年 王世龙