山洪灾害防治工作调研报告

刘宁

（2013年5月）

我国山洪灾害历来十分严重，每年都造成大量的人员伤亡和财产损失，严重制约山丘区经济社会发展。根据党中央、国务院的决策部署，2010年水利部等四部局启动了全国山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，初步建成了覆盖全国山洪灾害防治区的非工程措施体系，发挥了显著的防灾减灾效益。2013年5月，我们赴河南、山东两省调研山洪灾害防治工作，实地考察了河南省栾川县、嵩县，山东省平度市、安丘市、章丘市的山洪灾害防治非工程措施建设和运行情况，深入山洪灾害易发乡镇、村组了解基层山洪灾害防御情况，总结项目建设成效和经验，分析存在的问题，提出下一步加强山洪灾害防治工作的意见和建议，形成调研报告如下。

一、河南、山东两省及全国山洪灾害基本情况

河南、山东两省都是我国山洪灾害较严重地区。河南省山丘区面积7.82万平方公里，约占全省面积一半，涉及13个市、79个县（市、区）、885个乡镇、11191个行政村，2500多万人。河南省山丘区地貌类型复杂，降雨时空分布不均，伏牛山、桐柏山、大别山区为山洪灾害多发区。2007年7月，卢氏县发生暴雨山洪，造成了78人死亡、18人失踪。2010年7月，栾川县暴雨山洪造成51人死亡、15人失踪。山东省地处东部沿海，山丘区面积5.34万平方公里，涉及13个地市、56个县（市、区）、559个乡镇、11457个行政村，约1080万人。受季风气候影响，降雨年内季节变化大、时空分布不均，局地强降雨多发、频发，常常引发山洪灾害。2011年7月，乳山市暴雨山洪导致8人死亡。2012年8月，青州市暴雨山洪导致5人死亡。

我国是一个多山的国家，山丘区面积约占国土面积的2/3，受特殊的自然地理环境、极端灾害性天气以及经济社会活动等多种因素的共同影响，我国突发局地极端强降雨引发的山洪灾害频发，导致大量人员伤亡，山洪灾害死亡人数占洪涝灾害死亡总人数的比例呈上升趋势，群死群伤事件时有发生。据统计，20世纪90年代以前，全国每年山洪灾害死亡人数约占洪涝灾害死亡总人数的2/3，新世纪以来已上升到80%左右。2005年6月，黑龙江省宁安市沙兰镇沙兰河上游突降罕见特大暴雨，山洪暴发，造成117人死亡，其中小学生105人。2010年8月，甘肃省舟曲县发生特大山洪泥石流，造成1765人死亡、失踪。2012年5月，甘肃岷县突发暴雨山洪导致47人死亡、12人失踪。山洪灾害是我国自然灾害造成人员伤亡的主要灾种，已成为目前我国防洪减灾工作的重点和难点，防御形势十分严峻、治理任务极为艰巨。

二、河南、山东两省山洪灾害防治县级非工程措施项目建设情况

（一）项目建设基本情况

河南省通过山洪灾害防治县级非工程措施项目，建成自动雨水情监测站1488处、简易雨量站12977处、简易水位站5022处；建设县级监测预警平台79套；安装预警广播15256套，配备手摇报警器17463个、铜锣9098面；编制完成了79个县级预案、885个乡级预案、11191个村级预案；制作警示牌、宣传栏16196个，发放明白卡208万张、宣传画册57.8万册，刷写宣传标语8万多条，组织宣传培训演练28.7万人次。

山东省通过山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，建成自动雨水情监测站1591处、简易雨量站2409处、简易水位站1755处；建设县级监测预警平台56套；安装预警广播3473套，配备手摇报警器8734个、简易预警设备9307套；编制56个县级预案、559个乡级预案、11457个村级预案；制作警示牌、宣传栏8581个，发放明白卡80.5万张、宣传画册32.7万册，组织宣传培训演练4.5万人次。

（二）项目建设成效

通过山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，河南、山东两省在山洪灾害防治工作方面取得了四个方面的成效。

（1）初步建成了专群结合的山洪灾害防御体系。河南、山东两省通过项目建设，初步建成了山洪灾害防御体系，包括四个方面：一是通过新建水雨情监测站点和信息共享，实现了山洪灾害防治区监测网络的基本覆盖，能够有效监测暴雨山洪，初步解决了两省山洪灾害防御缺乏监测手段和设施问题，同时也大大补充了水文监测站点。二是初步建立了县级监测预警平台，实现了雨水情信息及时入库、汇集，加上共享水文监测站点和部分气象监测站点信息，有效提高了县级防汛部门对暴雨山洪的监测预警能力，提高了预警信息发布的时效性、针对性、准确性，大大减少了人员转移的难度和成本，确保危险地区人员提前转移。三是初步建立了基层预警系统。采取“因地制宜、土洋结合、互为补充”的原则，在山洪灾害防治县、乡、村建设的报警设施设备，初步实现了多途径、及时有效发布预警信息，着力解决预警信息发布“最后一公里”问题。四是完善了群测群防体系建设。通过编制县、乡、村的山洪灾害防御预案，落实山洪灾害防御责任，制定人员转移方案，设立警示牌、宣传栏，组织开展培训演练和广泛的宣传教育，增强了基层干部群众的防灾减灾意识，提高了自防自救和互救能力。

（2）提高了基层防汛指挥决策水平。河南、山东两省山洪灾害防治县级非工程措施项目充分利用现代信息技术，初步构建了县级防汛指挥平台，实现了防汛指挥系统向县级延伸，部分重点区域还实现了防汛计算机网络、视频延伸到乡镇。通过山洪灾害防治县级非工程措施项目建设，增强了山洪灾害防御能力，同时有效提升了基层防汛信息化水平，提高了基层防汛指挥决策水平。

（3）充分发挥了防洪减灾效益。从近年河南、山东两省山洪灾害防御工作实际来看，通过项目建设的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，基本实现“预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效”的目标，发挥了很好的防灾减灾效益。2012年汛期山洪灾害防御中，河南省有34个县启动预警155次，发布预警短信10万多条，使用预警广播1.2万次，安全转移5.3万人，无一人伤亡。山东省在2012年防御台风“达维”中，利用山洪灾害监测预警系统累计发布预警信息6万多条，及时转移群众7万多名，无一人伤亡。通过及时监测预警，提前组织转移避险，有效避免了人员伤亡，确保了广大山丘区群众的生命安全，保障了社会稳定和经济发展，各级政府和山丘区群众赞誉其为“生命安全的保护伞”和“惠及百姓的保命工程”。

（4）奠定了山洪灾害防御工作基础。河南、山东两省根据项目特点和本地区实际情况，积极探索新的防御方式，创新建设管理模式，细化和统一技术标准，确保了项目建设进度和质量。通过项目建设和实战检验，总结了很多山洪灾害防御和项目建设的好经验、好做法，同时也培养了一批有技术、懂管理的专业人才队伍，为山洪灾害防御工作奠定了坚实基础。

（三）项目建设主要经验

河南、山东两省山洪灾害防治县级非工程措施建设涉及范围广，且时间紧、任务重、要求高，项目建设能够取得目前成效，实属不易，主要得益于以下几个方面：

一是得益于领导高度重视。河南、山东两省省委、省政府高度重视山洪灾害防治工作。河南省委、省政府主要领导亲自视察项目建设，省政府分管领导多次调研项目建设情况，省政府在南召县、栾川县两次召开项目建设现场会。山东省委、省政府主要领导针对山洪灾害防治工作多次批示，要求加强项目建设管理，加快项目建设进度。两省均成立了项目建设领导小组和项目建设办公室，省水利厅主要负责同志亲自协调指导项目建设，有力保证了项目建设的顺利推进。

二是得益于创新建管模式。河南、山东两省根据项目特点和本地区实际情况，创新建设管理模式，保证了项目建设质量。河南省项目建设管理做到了“五个统一”：一是统一编制实施方案样本，使全省的建设标准“一条线”；二是对关键设备由省级统一招标和实施，确保了设备质量、工程进度和投资效益最大化；三是统一建设县级监测预警平台硬件和开发监测预警系统软件，一次性实现了中央、省和市、县的互联互通及信息上报，也为后期系统升级和管理奠定了基础；四是统一全省雨水情监测站建设与管理，既实现全省雨水情信息共建共享，也便于后期维护；五是统一制定群测群防体系标牌、标识和印制宣传培训材料，提高建设标准和宣传培训效果。山东省由省级或地市级统一组织建设技术要求较高的山洪灾害监测预警系统，各地结合当地实际组织开展群测群防体系建设。

三是得益于强化督促检查。河南、山东两省强化项目督促检查，保证了项目建设进度。河南省制定了项目督导检查大纲，定期由相关单位领导带队深入各项目县进行督导检查；每周通报项目建设进度，省项目办对建设进度缓慢的项目县进行重点督导，及时解决项目建设中存在的问题。山东省将项目建设作为落实2011年中央一号文件的一项重要考核内容，并列入防汛责任书，省防办采用周报告制度，密切跟踪项目建设进展，采用多种形式督促、约谈进度滞后的项目县及中标企业。

四是得益于强化培训演练。河南、山东两省加强人员培训和山洪灾害防御演练，增强防灾减灾意识，提高自防自救和互救能力，确保建设项目发挥成效。河南省编写了山洪灾害培训教材，组织对全省有关市、县技术人员进行了5次脱产培训，并进行了严格的理论和实践操作考试，确保熟练掌握系统操作和设备使用，各县防办对乡、村群测群防人员进行现场培训达2.4万人次，演练1896场21万人次。山东省组织山洪灾害防御培训229次1.7万人次，演练73次2.8万人次，日照、临沂、青岛等地采取“请进来、走出去”加强人员培训。

三、山洪灾害防治工作存在问题

通过本次调研，可以看到由于近年来我国加大山洪灾害防治工作力度，河南、山东两省和我国山洪灾害防治工作取得了很大成效，但也要清醒地认识到，当前我国仍处于山洪灾害防治的初级阶段，我们面临的山洪灾害防御形势依然严峻。我国山丘区约占全国陆地面积的2/3，重点防治区面积110万平方公里，影响人口1.3亿人，初步查明山洪沟（山区河道）1.98万条。复杂的地形地质条件、暴雨多发的气候特征、密集的人口分布和人类活动影响，导致山洪灾害频繁发生，加之受全球气候变化影响，暴雨发生频次和影响范围呈上升趋势，我国山洪灾害防御工作不能一劳永逸和一蹴而就，山洪灾害防治仍将是一项长期的繁重任务。主要存在以下突出问题。

一是山洪灾害综合防御能力仍然有待提高。从河南、山东两省现场调研和近年全国山洪灾害防御工作实践来看，近年来建设的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系发挥了显著的防洪减灾效益，但由于《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》所确定的整体项目建设尚未完成，还没有形成完整的防御体系。我国山洪灾害防治工作仍然存在一些薄弱环节，主要表现在以下几个方面：①已开展的县级非工程措施项目仅实施了规划中最急需的建设内容，部分区域站点密度不满足规划要求，通信保障率低，预警设备未实现全覆盖，省、市级监测预警信息管理平台尚未建设，监测预警信息未实现共享，群测群防工作需要持续推进；②山洪灾害调查评价工作尚未开展，危险区划不够准确，凭经验确定的预警指标不尽合理，人员无效转移偏多，灾害防御精细化水平有待提高；③重点山洪沟防洪治理尚未启动，未形成非工程措施与工程措施相结合的综合防灾减灾体系。

二是运行维护管理问题突出。从河南、山东两省现场调研和全国情况来看，项目运行维护管理问题突出，尤其是运行维护经费不落实，将直接影响项目正常发挥效益。为强化项目运行维护管理，河南省财政厅、水利厅联合印发了《河南省山洪灾害监测预警系统运行维护管理办法》，但只有13个项目县（占项目县总数16%）落实了少量运行维护管理经费，全省共落实113.6万元，平均每县不足10万元。山东省有14个项目县（占项目县总数25%）落实了少量运行维护管理经费，全省共落实145万元，平均每县仅10万元。

三是基层管理和技术力量薄弱。从河南、山东两省现场调研和全国情况来看，山洪灾害防治县级非工程措施项目是一个全新的项目，涉及水文、气象、地质、通信、计算机网络、GIS技术、数据库等多个专业的技术整合和集成，技术相对复杂，建设地点分散，基层管理和技术人员普遍缺乏，且水平参差不齐，相当一部分地方负责项目建设管理的同志对项目建设技术要求了解不深、把握不准，很大程度上影响了项目建设质量和进度。

四、下一步工作建议

为进一步提高我国山洪灾害综合防御能力，水利部、财政部联合印发了《全国山洪灾害防治项目实施方案（2013—2015年）》，决定开展山洪灾害防治非工程措施体系补充完善、山洪灾害调查评价和重点山洪沟（山区河道）防洪治理等工作。针对下一步山洪灾害防治工作，调研组提出如下建议和意见。

一是进一步加大投入，完善山洪灾害综合防御体系。中央和地方都要进一步加大山洪灾害防治投入，确保如期、保质保量地完成实施方案确定的建设任务，尽快完善我国非工程措施与工程措施相结合的山洪灾害综合防御体系。通过项目建设，进一步优化补充监测预警站网和设备，完善县级监测预警平台，实现监测预警信息的互联共享，持续开展群测群防体系建设；掌握我国山洪灾害的区域分布、影响程度等，准确划定危险区，科学确定预警指标，为山洪灾害防治工作提供基础支撑；通过护岸、堤防等工程措施，提高集中居民点、重要基础设施所在沟（河）段的防洪能力。

二是总结建设经验，指导后续项目建设。2013—2015年山洪灾害防治项目与县级非工程措施项目是紧密联系的统一整体，各地要认真总结前期项目建设经验，查找薄弱环节，把握建设重点，处理好新项目与老项目、本项目与相关项目、项目内部各子项目间的关系，确保项目衔接融合，协同运用。根据前期项目建设经验，技术复杂、专业性要求高的建设项目和通用的设施设备，要由省级统一组织实施，以免差异过大，水平不一。

三是强化项目建设管理，保障项目质量和进度。要督促各地认真开展项目实施方案编制，保障前期工作质量；做好项目招标、采购、合同执行等各个环节工作；强化督促检查，发现问题及时落实整改；严格按照有关要求和规定，组织开展好各个阶段、各个单项工程的验收工作。水利部有关单位要加强对各地的技术指导和培训，开展好专家咨询审查、技术把关指导、技术难题攻坚等支持性工作。

四是强化运行维护管理，确保正常发挥效益。要督促各地建立健全良性运行的维护管理机制，落实运行管护人员和经费，确保已建项目正常发挥效益。要建立山洪灾害监测预警系统汛前检查和日常巡查制度，确保汛期已建系统正常运行。要强化基层技术人员培训，确保市（县）乃至基层单元区有技术人员能够熟练使用监测预警系统，能及时排查解决系统出现的常规问题。按照资金管理办法和建设管理办法的要求，地方财政承担项目的运行维护经费。各级水利部门要积极主动与财政部门沟通协调，制定运行维护定额，争取将运行维护管理经费列入地方年度财政预算。项目建设的自动水雨情监测设施设备要委托水文等专业部门运行维护管理，确保防汛关键时刻信息采集正常、报送畅通。