第4章　当前移民安置面临的挑战

我国的水利水电移民工作经过了老条例执行前、老条例执行时期、新条例执行时期几个阶段，经过多年实践，逐步探索建立了以2006年国务院第471号令为基础的一系列法律法规、规程规范和相关文件等组成的水利水电移民政策体系。但是由于移民工作的社会性和复杂性，随着社会经济发展，现行政策在系统性、适应性、创新性、融合性等方面存在明显的局限和短板，稳健推进工作面临着诸多困难和问题，主要体现在以下几个方面：

（1）水利水电移民政策体系相对完善但仍有不足，需结合国家总体改革思路进一步完善。移民政策体系包括法律、部门规章、各级各部门政策文件和技术规范等，系统性和完整性较强，具有相对独立和完善的政策体系，基本保证了水利水电工程的顺利发展。但随着水利水电工程移民工作的持续推进，现行移民政策体系不能与时俱进，缺乏顶层统筹管理，相关政策不够完善。

首先，现行移民政策体系不能适应新时期移民工作需要。在社会主义市场经济快速发展的时代，水利水电工程的开发建设快速推进，征地移民工作的难度和复杂程度也随之增大，涉及面更广，工作要求更高、更加细化，同时相关行业也不断出台新政策；而现行移民政策调整不及时，政策不完善，政策体系不能完全适应当前环境下移民工作的需要。

其次，现行移民政策体系缺乏顶层统筹管理。现行移民政策体系在国家层面缺乏统筹管理，水利和水电行业在国家层面分别由水利部和国家发改委管理，从管理体制到执行的行业规范和具体政策均存在差异，从移民行业内部来看，政策体系缺乏国家层面的统筹管理。另外，水利水电行业与城市建设、交通工程建设等行业的征地补偿政策差异明显，在国家层面和省级层面均缺乏统筹管理。

第三，现行移民政策体系还存在程序法缺位，政策分散、层次低，相关配套政策不完善，各省政策不同对界河电站的影响较大，以及缺乏调动移民主动安置的政策和激烈机制等问题。

党的十八届三中、四中全会提出全面深化改革的要求，与水利水电行业密切相关的土地制度、社会保障制度以及相关经济制度等都提出了全面推进改革的思路和举措。因此，在相关行业改革持续推进的新形势下，水利水电行业移民政策体系应结合国家总体改革思路进一步完善，逐步提升政策层次，将过细的文件整合提升为更高层次的法规，完善程序法。

（2）“三原”原则已不适应新形势要求，需进行改革创新。现行水利水电征地移民工作坚持的主要原则是原标准、原规模、恢复原功能的“三原”原则。多年来，全国的水利水电移民工作严格执行该原则，基本上体现了补偿的公平，在相当长的时间内对移民补偿安置工作和水利水电行业的发展是起到了非常大的促进作用。但在社会经济水平快速发展的今天，大多数大中型水利水电工程建设周期一般为8～10年，加上前期工作一般约为10～15年，若以规划当年作为“三原”的标准，那么10～15年后各项移民工程的建设水平就可能远远低于当地社会经济发展水平。随着我国改革的深入推进和社会经济水平的快速发展，水利水电征地移民工作理念和原则也逐步进行了调整。例如，目前水电行业在实际工作中基本遵循的是“三原”＋“行业规范强制性”的原则，特别是基础设施中水、电、道路的复建标准一般都高于现状标准，部分冲破了“三原”原则的束缚。但总的来看，“三原”原则已不能完全适应新的要求，需结合社会经济发展状况和水利水电移民工作特点和理念，研究提出水利水电移民工作新原则。

（3）水利水电行业与其他行业政策差异明显，需衔接统一。随着城市建设和大型基础设施建设项目的增加，水利水电行业与其他行业土地征收标准和安置政策方面的差异和矛盾日渐凸显，主要体现在以下三个方面：

首先，从土地征收标准方面看，各省大中型水利水电行业与城市建设和交通建设等其他行业均执行省政府发布的统一年产值标准，但水利水电行业基本按“就高不就低”原则执行标准，即“一个工程采用一个价”，而其他行业严格执行分区域标准，即“一个工程采用多个价”；在政策规定的土地补偿倍数上，大中型水利水电征地补偿倍数为16倍，其他行业征地根据人均耕地测算，倍数为16～30倍；而实际上大中型水利水电征地补偿是按移民安置所需资金进行补偿，对土地补偿费不足部分是通过计列生产安置措施补助费计入概算，从典型项目的实际补偿倍数看，基本在16～30倍之间，少部分项目超过30倍。总体来说，水利水电行业与其他行业土地补偿采用的耕地亩产值有差异，实际补偿倍数差别不大，但土地补偿倍数的体现形式不同，土地补偿费的用途也不一致，两者征地对象感知的直接收益差异较大。

其次，从地面附着物的补偿政策方面看，对于集体土地上的房屋等实物补偿，水利水电行业和其他行业都是按照重置的原则测算补偿单价，其中水利水电行业有明确的计算方法和规定，其他行业尚未形成统一的测算方法；对于国有土地上的房屋补偿，其他行业按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011年国务院令第590号）规定执行市场评估价格，而水利水电仍按照重置价格执行，没有考虑建筑物的新旧、区位等因素，其区位等由地方政府在安置时以置换的形式统筹考虑。总体来说，水利水电行业与其他行业的地面附着物补偿政策不一致，计补内容有差异，标准有高有底，特别是对补偿对象的直观效益不强。

第三，从安置方式和政策方面看，各行业形成了能适应各自特色的安置方式，水利水电行业移民以农业安置为主，其他方式为辅的多种方式并存，其他行业以社会养老保险为主，其他方式为辅的方式，但在安置政策和效益方面存在差异，特别是其他行业的失地农民养老保险政策与水利水电行业的农村移民养老保障政策在参保年龄、缴费标准和兑现标准等方面均有较大差异。农村移民养老保障安置的参保年龄是当地退休年龄，失地农民参保年龄为16周岁以上；目前农村移民养老保障的缴费标准约5.5万元／人，老年失地农民一次性缴纳的养老保险费用标准约8万元／人；农村移民养老保障移民领取标准为310元／（人·月），失地农民达到退休年龄的领取标准为700元／（人·月）以上。由于各地、各类行业征地政策不统一和差异，往往引发移民与被征地农民之间的攀比，影响社会稳定，已制约了整个水利水电行业的健康发展，需研究各行业征地政策衔接整合统一的可行性。

（4）移民安置方式面临瓶颈，需研究解决方向。水利水电征地移民安置方式主要包括农业安置、第二产业和第三产业安置、复合安置、养老保障安置，以及投亲靠友安置、自谋出路安置、自谋职业安置等多种方式。多年来，水利水电移民“以农为主，多种安置方式并存”的安置政策，顺利而有效地安置了移民，促进了水利水电行业的发展。但随着近年来水电行业的快速发展，现有移民安置方式面临安置方式存在局限、各种移民安置方式之间缺乏统筹平衡、部分安置方式效果不好等问题，需重视研究解决。

首先，现有移民安置方式存在局限，创新完善不足。随着水电开发逐渐进入高山峡谷、少数民族地区，河谷地带耕地资源被淹没后，剩余资源非常匮乏，由于地形地质条件限制，该区域造地投资高，有土安置面临着极大的困难，符合自主安置条件的极少；目前正在试点逐年货币补偿安置方式，在一定程度上减轻了耕地资源匮乏区域有土安置的压力，但尚未形成统一的规定和操作方式；另外，在城市附近的区域，水利水电移民政策养老保障政策与其他行业的被征地农民的养老保险政策存在较大差异，往往引起较大的社会矛盾，有待创新。

其次，各种移民安置方式之间缺乏统筹平衡。各种移民安置方式之间安置费用、资金来源和收益等不同，整体上缺乏统筹。根据选择的11个大型水电水利典型工程测算情况，从安置费用分析，农业安置人均费用为2.45～9.55万元／人，平均3.60万元／人；逐年补偿为2.24万元／人，养老保障为2.36～4.56万元／人，平均2.58万元／人；其他安置方式为1.60～3.32万元／人，平均2.47万元／人；可以看出，各种安置方式的费用存在差异，其中农业安置人均费用高于其他安置方式。从资金来源分析，农业安置和其他安置方式均来源于移民概算，养老保障安置是一部分来源于概算，一部分来源于库区基金。从选取的典型工程的移民安置收益分析，农业安置人均收益为893～4871元／年，逐年补偿人均收益为1368元／年，养老保障安置人均收益为3720元／年，其他安置方式人均收益为1421～2949元／年；可以看出，各种安置方式的收益差异明显，农业安置方式的人均收益变化较大，随着安置地不同会有较大差异，养老保障安置方式人均收益相对逐年补偿和其他安置方式较高。

第三，部分安置方式效果不好。从典型电站移民安置后的效果评价情况看，现有移民安置方式中农业安置方式、自主安置方式等受当地环境、移民个人素质和态度等影响较大，移民安置后的发展和收益差异较大；部分区域农业安置和自主安置达不到规划目标，导致移民频繁上访。例如，瀑布沟水电站在县城自主安置的部分移民，因县城的发展缓慢，商铺的收入低，移民收入达不到原有目标，出现频繁上访，要求解决生活问题。

（5）现行移民政策对民族地区的特殊性考虑不充分，需进一步研究完善。随着水电开发向少数民族地区的推进，在民族和宗教文化特色鲜明、耕地资源匮乏、收入构成特殊、区域经济十分落后的藏区，移民工作极具特殊性和复杂性。移民安置工作主要面临现行以农业为主的移民安置方式受限，藏区特色实物和特殊收入等补偿补助政策缺乏，以及藏区寺院等宗教设施迁建复杂敏感等问题。

首先，现行以农为主的移民安置方式受限。藏区腹地的高山峡谷和高原高寒地区，生态环境脆弱，耕地资源匮乏，草场普遍超载，可利用后备资源不足，土地资源等环境容量严重不足，造成后靠就地安置困难；而移民因宗教信仰、生活习俗、当地草地山林中的野生资源收益大等原因，无法组织进行分散外迁安置。四川省现行的“以农为主”等各种移民安置方式严重受限，不能适应藏区移民安置。

其次，藏区特色实物和特殊收入来源补偿补助政策缺失。首先藏区移民实物与其他地区相比，在房屋结构、房屋装修、宗教设施、部分附属设施等方面具有鲜明的民族和区域特点，目前全国范围内对民族地区特色实物的调查及补偿处理仍缺少统一的技术规范，对藏区宗教的处理缺乏统一规范的措施。

第三，藏区寺院等宗教设施迁建复杂敏感，是藏区移民工作最大的难题和关键。藏区移民安置不仅要解决移民生产生活、社会关系恢复重建问题，还需要妥善解决搬迁寺院等宗教设施和合理解决错综复杂宗教关系；目前省内外的水利水电工程并无寺院搬迁的成功经验可借鉴，尚需进一步探索。

此外，在实际工作中，还存在缺失移民在公共资源用益物权中获得的特殊收入的补偿政策，以及对藏区传统特色民俗文化等的处理措施。

（6）现行移民政策调整机制不健全，需研究创建动态管理机制。从现行水利水电移民政策的梳理情况来看，现行移民政策的调整机制不健全，存在调整被动、调整时间滞后、调整周期不明确等问题，影响政策的实施效果，造成地方政府和移民群众反映强烈。

首先，目前大多数政策并未建立动态调整机制，行政法规更新修改缓慢，出现很多如特殊问题靠经验，大量工作靠协调的工作局面。

其次，目前大多数政策如农村移民养老保障政策等，并未对未来进行充分的预测和把控，未进行主动调整，而是根据已出现的难以适应现实情况、无法与其他行业之间平衡、无法实现各方合理诉求等问题而进行被动更新调整，这往往造成调整被动，时间滞后。

第三，目前大多数应适时调整的移民政策并未明确政策的调整周期，或未按照规定的调整时间进行更新，导致现有执行标准难以反映时下经济社会发展情况，与当前生产生活水平不能匹配，使政策执行标准不足以满足移民恢复其生产生活条件的目的，导致政策本身失去保障的意义。

综上，为使移民政策保持长期的有效性和可行性，需研究创建移民政策动态管理机制。

（7）征地补偿安置工作管理职责分散，需探索建立统一的管理体制。目前，水利水电行业与其他行业以及水利与水电之间的征地补偿安置管理体制均存在差异，全国征地补偿安置工作在国家和省级层面均缺乏统一的管理，且按照2006年国务院471号令的要求应成立的国务院水利水电工程移民行政管理机构至今尚未成立。

首先，水利和水电移民的管理体制不尽相同，缺乏全国的移民统一管理机构，移民管理在国家层面分属不同部门，分别执行不同行业规范，致使各自的移民工作在规划审批和管理职责上存在明显的差异，在工作程序、占地处理、补偿方式、安置标准等方面不统一。

其次，水利水电行业与其他行业管理体制差异明显，在管理机构、各方职责、工作流程和监督管理等方面存在较大差异。从全国征地补偿安置工作来说，各行业征地的审批主体、工作方法和程序不统一，存在各自为政、多方管理的情况，导致全国的被征地农民的补偿和安置工作从国家层面到省级层面均缺乏统一的管理，相互差异明显，造成攀比，影响社会稳定。

因此，在全国实施全面深化改革的时期，为了响应国家提出的“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”的行政体制改革思路，使全国征地补偿安置工作更加顺畅和统一，需探索建立全国被征地农民的统一管理体制。

（8）移民管理制度执行不到位，需进一步提升执行力。水利水电移民管理制度相对健全，但存在职责和权利不匹配、执行不力、监督管理实施效果不佳、地方政府移民管理工作存在局限以及各级各部门对移民工作的认识有偏差等问题，不利于水利水电移民工作的管理和实施，主要体现在以下几个方面：

首先，制度执行不力。2006年国务院471号令明确了移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，但国家和省级层面没有移民工作程序法，工作程序不系统、不规范、未固化，移民安置实施中重大问题、特殊问题处理无相应的操作规范，大多采用“一事一议”的方式进行协调处理，易产生不平衡的矛盾。

其次，职责和权利不匹配。国家有关部门存在上收权力，下压责任，移民工作相关方权责不对等，存在实施主体不严格按程序出台政策和变更移民规划的现象。同时，由于投资体制差异，地方政府在水利和水电工程移民安置工作中的角色存在极大差异，水利工程地方政府兼行投资、实施主体职责，工作积极主动，实施效果较好；但在水电工程的建设中，地方政府仅承担协调配合的义务，与工程开发建设的直接利益并无关联，同时又被要求作为移民实施工作的主体，因此，在电站建设中，往往出现不作为或乱作为现象，利益博弈等矛盾难以协调，移民安置实施困难较大。

第三，监督管理制度实施效果不佳。移民安置监督基本分为内部和外部监督模式，在实践中内部行政监督已经建立了较完善的管理制度，但外部社会监督授权不充分，形成弱势监管强权的局面，监管执行阻力大，实施效果不佳。例如，2006年国务院第471号令规定对地方政府组织实施移民安置工作实行综合监理制度，但因地方政府在移民工作中往往既是运动员又是裁判员，使相关监理单位难以发挥应有的监督管理作用。

第四，地方政府移民工作管理存在局限性。对大多数地区而言，水利水电征地移民安置工作不是地方政府的常态工作，部分管理部门对移民政策的理解和把握不够准确；同时，由于基层缺乏移民工作经验和项目管理专业人才、项目管理制度体系不完善等因素，导致移民工作和项目管理不到位，普遍存在“一届班子一个思路，一个领导一个想法”的现象。

第五，批准的移民安置规划与实施差距大，变更频繁。相当部分地方政府和项目业主为了项目核准，对前期移民规划工作认识不到位，普遍存在重视工程项目立项进度，不注重依法依规扎实做好移民前期工作，导致移民安置方案可操作性不强的现象；同时，由于移民安置实施工作周期长，移民意愿和地方政府的意见容易发生变化，加之实施主体存在擅自调整范围、提高标准、扩大规模等现象，导致移民安置规划实施中相关规划设计变更频繁，规划的执行力差，移民补偿投资难以控制，影响移民搬迁进度和质量。

（9）移民安置规划设计报批程序繁琐，需进一步优化改进。水利水电工程根据2006年国务院第471号令的要求，其前期工作程序有着较为刚性的政策规定要求，即先行开展建设征地范围界定，需要正常蓄水位、施工总布置等专题审查；省级人民政府下达停建通告；开展实物指标调查及各方确认；编制移民安置规划大纲专题报告，征求移民和各级地方政府意见后，按独立程序报审；编制移民安置规划专题报告，征求移民和各级地方政府意见后，按独立程序报审；移民工程实施专项验收。移民安置工作的行政审批程序非常复杂，且存在层层审批，重复审查的现象，与当前国家提倡的减政放权，提高效率的总体要求不相适应，需要进一步优化改进移民安置规划设计报批程序。例如，仅实物指标调查细则和工作方案都需经过县、市（州）、省多次的重复审查，此程序完全可优化为一次审查，减少环节。

（10）移民个人、地方政府和项目业主三者之间的利益博弈愈演愈烈，亟须研究完善水电开发共赢机制。近年来，移民安置投入费用不断增加，占整个移民项目的投资比例越来越高，客观上为移民安置提供了更大的资金支持，保障了移民工作的稳定开展，但随着社会经济发展、物价水平上涨、政策调整，移民个人诉求越来越多，地方政府对水利水电建设与地方社会经济发展结合的要求亦越来越高，移民个人补偿诉求、地方发展需求和项目业主的承受力三者之间的利益博弈愈演愈烈，造成移民投资大幅度增加。例如，瀑布沟、向家坝和溪洛渡等大型电站移民投资不断上涨，甚至较可研审定投资翻几倍，导致电站经济指标明显下降。据初步了解情况，瀑布沟水电站移民投资由可研审批的66.24亿元增加为实施阶段的257.91亿元，增幅近300%；向家坝水电站移民投资由可研审批的151.95亿元增加为实施阶段目前初步测算的380亿元，增幅超过150%；溪洛渡水电站移民投资由可研审批的77.79亿元增加为实施阶段目前初步测算的314亿元，增幅超过300%。在此情况下，移民个人和地方政府诉求如何响应，企业的社会责任如何更好体现，三方在资源开发利益上如何建立有效的共赢机制，亟待进一步探索和明确。

（11）跨行业资金整合困难，移民安置区各项建设难以形成合力，需研究解决措施。从四川省目前的移民工作现状看，移民安置区的社会经济发展主要依靠移民资金的投入，其他行业部门投入极少。一般情况下，地方政府会将交通、国土、水利、建设等行业部门争取的基础设施项目资金安排到不属于移民安置区的村组，而移民安置区的各类基础设施建设主要依靠移民资金。因此，移民安置区跨行业资金整合困难，各项建设难以形成合力，综合效益不明显，很难达到共同促进移民区和安置区经济社会快速发展的目的。为了妥善安置移民，解决行业资金整合问题，需研究提出解决措施，实现移民区和安置区经济发展、产业发展、基础设施建设的统筹发展的目标。

（12）现行移民政策导致移民长期成为“特殊公民”，需探索处理措施。移民安置要达到的目的是要使移民逐步地融入安置地社会，积极参与到当地各项经济和社会发展活动中去，最终从生产生活活动中和心理上摆脱“移民”这个身份符号。目前，由于现行水利水电政策使移民从心理上形成依赖意识，主动发展的意愿不足，部分移民“等、靠、要”思想严重，普遍存在依赖感、攀比感、归责感，不愿意失去移民身份，甚至部分地方政府也存在这种意识，主动作为和担当不够，导致移民成为“特殊公民”，并长期存在。另外，对于一些老库区没有得到妥善安置的移民来说，后期扶持资金难以彻底解决生产和搬迁的不完善问题，致使其不能依靠自身力量走上良性发展的道路，不得已成为“特殊公民”。针对移民政策导致移民长期成为“特殊公民”的现象，需探索处理措施。