第5章　移民政策发展趋势预测

5.1　相关行业政策发展趋势

5.1.1　国家总体改革思路

2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开，全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，主要从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队6个方面，具体部署了全面深化改革的主要任务和重大举措。该决定是指导新形势下全面深化改革的科学指南和行动纲领，是全面深化改革的总部署总动员，具有划时代的里程碑意义。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

全面深化改革主要从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面的体制改革，以及国防军队建设改革和党的建设制度改革两个方面进行了系统部署；强调坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设，深化国防和军队改革，加强和改善党对全面深化改革的领导。

5.1.2　土地制度改革思路

近年来，我国土地政策在施行过程中存在农村土地产权不完整、集体土地流转机制不健全、征地制度不尽合理、城市建设用地垄断供应、城市土地使用制度不完善等问题，对城镇化水平和质量、产业结构优化升级、政府职能转变以及社会稳定等产生了影响，不利于我国社会经济的健康发展。为此，国土部门及相关科研单位开展了大量的调查和理论研究工作，分析提出了多种观点和改革构想，为我国的土地制度改革奠定了理论基础；同时，各地根据区域特点和经济社会发展状况，开展了集体建设用地流转、土地征收政策、宅基地退出等各类土地管理制度和政策探索创新和试点工作，为我国进行统一的土地制度改革提供了实践基础。通过多年的理论研究和实践总结，国土资源部研究出台了涉及耕地保护、农民权益保障等多项政策，并提出了我国土地制度改革的方向。党的十八大报告、十八届三中全会公报以及中发〔2014〕1号文件从国家层面提出了我国土地制度改革的相关要求和总的思路。党的十八大提出推动城乡发展一体化，要求“依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；提出大力推进生态文明建设，全面促进资源节约，要求“大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变”。对土地产权制度改革和城乡土地使用制度改革提出了要求。此外，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立城乡统一的建设用地市场、坚持农村土地集体所有权和赋予农民更多财产权利等各个涉及土地制度改革的内容。总体来说，我国土地政策改革主要思路集中在加快推进征地制度改革、推进农村集体经营性建设用地入市、完善土地产权制度改革等几个方面。

5.1.2.1　土地征收制度改革

我国现行的征地制度形成于20世纪50年代，是计划经济制度的一部分。随着社会主义市场经济快速发展和壮大，征地仍沿用计划经济时期的政策和办法，存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地安置途径单一、征地程序不合理等问题，阻碍了我国市场经济的发展。因此，从20世纪90年代中后期至今近20年以来，中央和地方各级政府都进行了积极的改革探索，国土资源部进行了多项改革调研、试点和政策调整，取得了一定的经验，但改革进程缓慢。征地改革大体可以分为三个阶段：第一阶段是20世纪90年代中后期，开始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索；国土资源部从1999年开始在全国安排了两批共19个城市在征地补偿安置、征地程序等不同方面开展试点，探索征地制度改革之路；这一阶段改革的特点是自下而上的探索和自上而下改革相结合。第二阶段是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》发布之后的提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索；这一阶段的特点是国家强力推动统一的补偿标准。第三阶段是党的十七届三中全会后，国家部署的新一轮缩小征地范围、提高补偿标准、改进农用地转用与征收审批方式的探索。2010年，国土资源部在11个国家确定的综合改革试验区开展征地制度改革试点，这一阶段的特点是开展了触及征地制度实质的征地范围试点。

党的十八届三中全会后，国家根据长期的征地制度改革研究和试点经验，结合目前我国的国情，提出了新的征地制度改革思路，该思路延续和加深了十七届三中全会的改革思路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”中发〔2014〕1号文件提出加快推进征地制度改革。要求“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。”从以上文件分析，我国未来近期土地征收制度改革主要从缩小征地范围、完善征地补偿标准、创新和完善安置方式、完善征地程序等几个方面进行。

（1）缩小征地范围。缩小征地范围与前述的允许农村集体建设用地入市是密切相关的，即项目建设用地区分为公益性和非公益性项目建设用地，国家仅对公益性项目的建设用地采取征收方式，对非公益性项目用地原则不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场；公益性和非公益性项目的分类可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。鉴于农村建设用地入市面临较多困难，缩小征地范围的改革可以逐步推进；近期仅允许城市规划区范围外的经营性项目，采用购买、租用、入股等方式直接使用集体建设用地，城市规划区内的新增建设用地可以在保障农民权益的条件下征收为国有；经过逐步过渡，条件成熟后再全面推进农村集体建设用地入市，建立城乡完全统一的建设用地市场。

（2）完善征地补偿标准。土地征收制度改革的最终目标应该是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权，保障农民公平分享土地增值收益。主要途径应该是对必须征收为国有的土地参照市场价协商补偿标准和补偿方式，对可以不征收的农村集体建设用地则按同地同价原则，由农民在国家规划引导下进行市场交易。国土资源部欲实质性地推动征地补偿制度的改革，在全国人大常委会审议的《土地管理法》的修正案中已经提出按照市场价补偿的原则，但因影响太大，尚需进一步斟酌适当时机。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，文件提出的是“合理”提高个人收益，没有直接提出按市场价值提高个人收益。因此，结合目前各方的研究成果，提高征地补偿标准的方式近期仍是沿用现行的补偿制度，适当提高补偿倍数和产值，同时在条件允许的地方采用留地安置或者其他方式保障农民公平分享土地增值收益；遵循市场规律，按市场价进行补偿是未来的趋势，是实现真正与国际接轨的市场经济的必然道路。

（3）创新和完善安置方式。从目前全国的征地安置政策看，征地安置方式以“货币＋社保”安置为主体，辅以农业安置，鼓励留地、入股等制度创新的多元化安置体系。在安置过程中，存在仍以货币安置为主的结构性问题，就业培训对被征地农民的再就业的促进效果不明显，以及留地安置和入股安置缺乏规范等问题。从国土资源部的研究成果看，在被征地农民安置方式上的改革思路近期主要是构建以“社保＋就业”为主，货币安置、农业安置为辅，并创新留地、入股、逐年补偿等其他安置方式，形成多元化的安置体系，充分考虑农民选择权和参与权。主要措施应该是构建并完善被征地农民养老、基本生活、失业保险体系，加快农村基本社会保障体系建设步伐；同时，结合多年来地方探索的经验，研究制定留地、入股和逐年补偿等其他安置方式的指导意见，引导和规范这几类创新的安置方式，作为社保安置方式的有效补充。在这套安置体系形成并良好运行后，远期应更加重视被征地农民就业促进计划，大量学者建议成立被征地农民发展基金，即从土地出让金中提取一定比例建立动态的发展基金，支持农民的再就业，以充分保障被征地农民的发展权。

（4）完善征地程序。针对目前土地征收过程中存在的征地程序透明，农村参与度不够等问题，在土地征收制度改革思路中完善征地程序，体现农民的知情权和参与权是一个重要方面。通过近年的研究成果，完善征地程序主要从以下几个方面着手：一是界定公益性和非公益性项目，可以通过论证或听证方式确定；把听证范围从补偿标准扩大到公益性项目的界定，是进一步还权于民，赋予了民众知情权和参与权。二是尊重农民意愿，由政府主导调整为政府和农民共同主导。要求逐步完善体制和机制，变管理型政府为服务型政府，在前期工作阶段和实施阶段需重视听取农民意见，由政府主导的“单边程序”到位变为政府与农民协商的“双边程序”到位。

（5）各行业征地政策关系。现行《土地管理法》从土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护和建设用地等几个方面做出了相应规定，在建设用地部分对各类建设项目使用土地做出了相关规定，其中第五十一条规定“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”大中型水利水电工程建设征地按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定执行，与城市建设、铁路和公路等其他项目建设征地在管理体制及征地补偿、安置、后续发展和财税政策等政策体系方面存在差异，在实施过程中，存在因政策不统一造成的各种矛盾，影响社会稳定。根据相关研究成果，从长远来看，随着我国全面深化改革的推行，水利水电征地政策会与其他行业征地政策并轨，相互衔接和完善，在《土地管理法》中将取消原第五十一条的规定。但从目前的国家体制和实际发展状况分析，要改变长期以来建立和执行的体制和机制难度很大，造成的影响和矛盾也大，因此，国家近期仍然会延续现有体制机制，仅进行适当的衔接和完善。

目前，国家已经在研究出台《土地管理法》的修订草案和集体土地征收征用条例，对于以上的土地征收制度近期的改革思路在将出台的法律法规中应该会予以体现，对于远期的改革方向则还需要开展大量的试点、总结和提炼。

5.1.2.2　农村集体经营性建设用地入市

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；中发〔2014〕1号文件也要求加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，要求有关部门尽快提出具体指导意见，推动修订相关法律法规，各地按照中央统一部署，规范有序地推进这项工作。

10余年来，国土资源部先后选择了安徽芜湖、江苏苏州、河南安阳、广东顺德、浙江湖州、湖北沙洋、四川郫县等典型地方开展集体建设用地流转的试点工作，并不断总结试点经验，及时加以规范和完善。从目前各地的实际情况看，要最终实现农村集体经营性建设用地入市，实行与国有土地同权同价，阻力和难度非常大。为了建立城乡统一的建设用地市场，实现市场在资源配置中起决定性作用的经济发展方式，国土资源部近年来一直在研究出台集体经营性建设用地流转的指导意见，极力推动农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。从《中国土地政策蓝皮书（2013年）》提出的有关农村集体建设用地流转的研究成果看，实现农村集体经营性建设用地入市，具体可能会从以下几个方面进行改革：

（1）加快推进集体土地确权工作。产权明晰是推进集体建设用地流转和入市的前提，没有明确的权利规范不仅会增加流转试点过程中的成本和冲突，甚至会影响到流转的可行性。从四川省郫县的“一揽子”集体建设用地流转模式看，将土地确权作为推进城乡统筹和集体建设用地流转的基础性工作是值得借鉴的经验。从实践经验和理论研究证明，稳定的、清晰的产权是市场机制得以运作的前提，因此，应进一步加快推进农村集体土地所有权乃至使用的确权登记和颁证工作。

（2）严格实行土地用途管制。政府对土地用途管制是保障集体建设用地市场价格的前提，因此，应继续严格按照国土规划、土地利用总体规划、城镇规划和其他相关规划来对城市扩张、建设用地进行总量控制和用途管理。另外，为使集体建设用地保有稳定的市场价值，可以考虑将农村集体建设用地流转的计划供应和城镇国有建设用地计划供应实行统筹管理，实施年度的城乡建设用地总量控制，将集体建设用地进入市场流转的数量纳入新增建设用地的总量控制和年度土地供应计划，同时要对集体建设用地流转严格实行土地用途管制。

（3）完善集体建设用地的收益分配。农民集体在集体建设用地流转过程中获得的利润本质上是一种财政转移支付，在当前“城市反哺农村”的背景下，通过土地制度改革来实现转移支付，也是一种实现方式；应理性看待集体建设用地入市利润的再分配，不需要过度担忧其对城市国有建设用地市场的冲击，相反，应研究如何保障利润的存续和发挥作用，以支持集体建设用地流转价值的可持续性。因此，为促进集体建设用地入市的健康发展，应控制城市国有建设用地市场供应的“增量”，对农村集体建设用地增加“流量”和优化“存量”；同时，完善集体建设用地的收益分配，保障集体建设用地所有者、使用者、政府等多个主体的合法权益，平衡各个主体的收益。

（4）加强市场对集体建设用地流转的调节作用。放开政府对流转方式的限制，让农民集体和市场机制来决定流转的数量、范围和价格，可以营造集体建设用地流转的市场氛围，也有利于避免政府决策可能的失误。政府应出台明确的集体建设用地流转管理办法，规范但不限制各种具体的流转方式，也不限制农民集体和用地者根据实际情况自主选择并实施包括出让、转让、出租、转租、抵押、入股和联营等在内的集体建设用地流转方式；同时可通过建立集体建设用地有形市场、简化行政审批和许可手续、配套政策支持、政府辅助参与典型流转案例交流等方式，推动集体建设用地的流转。

5.1.2.3　土地产权制度改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善产权保护制度，要求“产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”对于土地产权制度改革应分农村和城市进行阐述。

1.农村土地产权制度改革

对农村土地产权制度改革主要是需赋予集体法律意义上的土地所有权，落实土地产权并切实保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。根据中发〔2014〕1号文件，首先要完善农村土地承包政策，主要提出以下几个方面的要求：一是稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。二是在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。并要求有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。三是切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。其次，要完善农村宅基地管理制度，改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让。最后，要加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

2.城市土地产权制度改革

城市土地产权制度改革主要是继续按照房地产用地、工业用地、行政用地等分类，将住宅、工业地产和商业地产等房地产用地的产权明晰到使用者，工业用地按照使用对象明晰到国家或民营企业，行政机关、军事用地及外商独资企业使用的土地属于国家所有的思路完善城市土地产权制度。

对城乡土地进行产权制度改革后，还应按照“放开产权、管住规划”的思路管理土地，政府应严格按照土地利用规划，加强土地用途管制。根据部分研究结果，在未来可推行建立土地发展权制度，发展权归国家所有，将土地发展权与所有权分开；在符合土地利用规划的前提下，必须向政府购买发展权才能改变土地用途或提高土地使用强度。

5.1.3　社会保障制度改革思路

从党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》可以看出，中央正式提出了我国社会保障制度改革的总思路，即建立更加公平可持续的社会保障制度，主要从以下几个方面提出具体要求和思路：

（1）坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。本条主要是要求实现基础养老金的全国统筹，基本养老保险全国统筹的内涵是在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。统一管理机构是要求建立全国统一、地方对中央负责的养老保险经办机构，集中管理养老保险基金的征收、管理和发放；统一缴费比例要求企业和个人不因所在区域不同而承担不同的缴费率；统一养老金计发办法目前在全国范围内已经基本实现；养老保险基金的统收统支则是实现全国统筹的本质体现，它要求经办机构统一负责征收基本养老保险费，通过全国联网的信息系统，直接汇总到中央养老保险经办机构，由中央养老保险经办机构根据各地区对养老金支出的实际需求统一划拨资金。要实现基础养老金的全国统筹，需实现新旧财务分离和遵循增量改革原则，建立基本养老保险专项制度明确中央和地方政府之间的激励和约束机制。

（2）推进机关事业单位养老保险制度改革。长期以来机关事业单位实行退休金制度，这对于保障退休人员生活、维护社会稳定发挥了重要作用，但随着社会主义市场经济的发展，为建立健全社会保障体系、健全公平竞争市场环境、推进事业单位改革，需推进机关事业单位养老保险制度改革。从各项研究结论看，主要有以下改革思路：一是事业单位养老保险制度应与行政机关养老保险制度统一并同步改革。二是按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度，以全面推行机关事业单位养老保险制度的改革。三是切实做好“中人”基本养老金和职业年金债务弥补方案，按照“老人老办法、新人新办法”的改革原则，事业单位养老保险制度改革前退休的老人按照原来由各级财政拨付退休金的办法统一安排，新人则完全新办法执行，剩下处于“老人”与“新人”之间的“中人”，新养老保险制度推行前有若干年没有缴费，使“中人”养老保险社会统筹基金和个人账户基金形成缺口，产生基本养老金和职业养老金隐性债务，这必须由国家统一制定养老金债务弥补方案进行弥补。四是事业单位养老保险制度改革所需增加的经费均需由财政负担，中央财政承担中央事业单位养老保险基金应由财政承担的部分，地方财政要承担本级政府事业单位养老保险基金应由财政承担的部分，同时对中西部地区财政比较困难的省份中央财政承担部分养老保险基金的转移支付。

（3）整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。目前，全国各地正在开展居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度城乡统筹的相关政策制定工作，近期会逐步推出施行。

（4）建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率；研究制定渐进式延迟退休年龄政策；加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。

（5）健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。

（6）健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。主要是加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。

总体上看，我国社会保障制度会逐步实现职工和居民全覆盖、城乡居民基本养老保险和医疗保险制度整合、基础养老金全国统筹、管理体制更加健全等，逐步与市场经济发展进程相适应。