6.2　改革方案对比分析

从政策体系、征地补偿、安置政策、后期扶持、管理体制、前期管理、实施管理七个方面研究完全并轨方案与部分并轨方案的可行性和实施难度，对两个方案进行对比分析，主要结论如下：

（1）各行业项目征地特点差异较大，政策体系不宜完全并轨，方案二优于方案一。各行业征地政策都是源自于《土地管理法》，其政策根源是一致的，都涉及征地、安置、补偿三项基本内容，其目标都是使被征地对象得到合理补偿、补助处理和妥善安置。由于水利水电工程征地具有移民规模大、区域广、项目多、建设区域社会经济落后等特点，与其他行业征地政策体系差异较大。第一，水利水电行业的政策体系包括行政管理、技术管理、工作管理等内容，更加系统、全面和专业，工作范围涉及全面恢复征地影响区域的经济社会各个方面；而其他行业主要侧重于征地行政管理工作，范围主要包括征地补偿和安置。第二，水利水电行业的政策覆盖了工程建设的前期规划、项目论证、项目实施，以及被征地对象的后续发展全过程；其他行业的政策主要围绕落实项目征地工作，重点覆盖实施阶段。第三，水利水电行业对建设征地涉及移民通过前期补偿补助妥善安置移民，同时注重移民后续发展的扶持，着力保障移民的长久生计和长远发展；其他行业主要侧重于项目实施时的拆迁补偿工作，对于被征地对象的生计和发展问题，主要依托自身和社会统筹解决，没有专项的后期扶持政策。第四，水利水电行业拥有完整的征地移民补偿安置技术标准体系，规范和统一了行业的建设征地移民补偿安置技术管理工作；其他行业尚无相应的技术标准体系和管理规范。

方案一要求建立全国统一的征地政策体系。从长远来看，各行业征地涉及内容相同、对象一致、征地对象处理的目标相同，建立全国统一的征地政策体系是我国征地制度改革的方向和终极目标；但由于各行业征地特点差别较大，加之目前我国经济社会发展不平衡，同时，完全并轨在操作上会涉及各行业政策、标准、体系等的整合，需要强力的行政干预和较长的工作时间，因此，在短时间内政策体系不宜完全并轨。方案二要求水利水电行业与其他行业征地政策体系各自独立，仅针对体系内政策不足部分进行局部调整和完善。这既考虑了不同行业征地特点，也不打破现有各行业的政策体系，改革阻力小，影响范围小，可操作性较强。

因此，从政策体系看，在未来较长时间内，水利水电行业与其他行业征地不宜完全并轨；方案二在适宜性和操作性等方面优于方案一。

（2）征地对象相同，征地补偿政策并轨可行，方案二和方案一相当。水利水电行业和其他行业征地政策的上位法均是《土地管理法》，但在征收耕地补偿倍数和计算方法上略有差别，在征收其他土地和地面附着物的补偿标准方面基本原则一致。对于土地补偿标准，国务院第471号令规定水利水电行业征地补偿费按安置的需要来计算概算，即采取征收耕地16倍补偿＋生产措施补助费；与其他行业征地相比，水利水电行业存在土地征收补偿计算倍数和费用偏低、实际补偿倍数和费用相当、补偿费用不足以安置移民的处理方式不同、采取自主货币安置的移民个人利益有差异等特点。对于地上附着物如房屋等补偿标准，水利水电行业和其他行业征地在集体土地房屋补偿测算原则均为重置原则，不考虑建筑实体的成新和区位等，但水利水电行业征地政策对计算方法、原则和内容有明确的规范规定，且对土地补偿、内装修、外装饰、深基础、基本入住条件、抗震加固处理、能源补助、建房补助等其他的补偿补助项目均单独列项；而各市州国土部门出台的标准没有明确统一的分类和方法；在国有土地上的房屋补偿，其他行业按照国务院第590号令规定执行市场价格，水利水电行业仍按照重置价格执行，其区位是由地方政府在安置时统筹考虑。

方案一实现了同地、同质、同价的目标，各行业征地标准、补偿补助项目、计算方法、计算内容完全一致，使被征地农民享受同等的国民待遇，实现了真正意义上的公平，消除了由于不同行业征地标准不一引发的矛盾。同时，方案二也具备对补偿标准、补偿补助项目、计算方法和内容等方面进行逐步统一的条件，也可达到同地、同质、同价的目标。

因此，从征地补偿政策分析，水利水电行业和其他行业征地补偿政策并轨不存在政策障碍，逐步统一补偿补助测算方法、项目分类后，完全并轨是可行的，方案一和方案二基本相当。

（3）安置目标一致，资金来源有差异，安置政策部分并轨可行，方案二优于方案一。水利水电行业与其他行业征地移民安置方式各有优势，水库移民安置方式主要包括农业安置、复合安置、第二产业和第三产业安置、养老保障安置、投亲靠友安置、自谋出路安置、自谋职业安置、逐年补偿安置等，安置方式较为多样化。其他行业征地移民主要安置方式有农转非社会保障、农业安置、自主安置、土地入股、留地安置等。

安置政策主要差别在于：水利水电移民的养老保障安置和社会保障安置政策的差异以及水电征地逐年货币补偿安置政策的差异。水库移民养老保障安置是规划水平年达到养老保障年纪的移民可以选择此安置方式，缴费标准和兑现标准遵循移民系统的规定，且可以继续享受后扶政策。而其他行业社会保障安置是失地农民在农转非的情况下，16岁以上的全部人口可以选择此安置方式，其险种范围包括城镇职工养老保险、城镇居民基本医疗和失业保险三种，覆盖范围较水利水电移民广泛，兑付标准也较水利水电自行确定的养老保障标准高。对于水电工程实施的逐年货币补偿安置方式，由于各行业项目收益差别较大，其他行业存在资金保障的问题，难以实现。

方案一实行统一的安置政策，无法兼顾到公益项目征地与经营项目征地等差异，致使如长期货币补偿类安置方式由于资金来源无法保证而无法推广实施；方案二考虑各项目的公益性和经营性等差异，对于移民数量较大且安置资源有限的经营性项目，其安置方式可以采取更加灵活、更加倾向和惠及移民的安置政策。

因此，从安置政策分析，整合水利水电工程养老保障与其他行业的社会保障安置后，水库移民养老保障与其他行业社会保障安置完全并轨是可行的；而逐年货币补偿安置方式难以实现并轨。从而，方案二明显优于方案一。

（4）项目属性不同，指导思想差异较大，后期扶持政策短期内不宜并轨，方案二优于方案一。水利水电征地移民规模大、涉及区域广、安置难度大、建设区域社会经济发展落后等特点，加之水库移民历史遗留问题处理仍没有完成等，水库移民的“前期补偿补助与后期生产扶持”政策短期内无法取消。同时，从目前四川省的老水库移民遗留问题处理情况看，后期扶持资金尚不能满足移民遗留问题处理和水库移民脱贫致富的要求，短期内还希望国家加大后期扶持的力度，所以短时间取消移民后扶政策并不可能。此外，水库移民后期扶持资金来自于水利水电发电成本，能够保障资金的来源，而其他行业征地由于其征地规模小、涉及区域范围少、安置难度相对较小、建设地点社会经济发展相对发达等特点，建设地提供就业和失地农民增收的手段较多，一般都能很快融入当地的经济社会；同时由于各行业效益不一，其他行业很难保障后扶资金的来源。

因此，从后期扶持政策看，由于各行业收益差异较大，资金保障困难，其他行业实行后期扶持政策不具备条件；同时水利水电移民在短期内取消后期扶持政策亦不可能，后期扶持政策完全并轨不可行，方案二明显优于方案一。

（5）移民规模大，管理要求高，管理体制不宜急于并轨，方案二优于方案一。水库征地移民规模较大，涉及区域较广和项目较多、建设工期长等特点，水利水电征地移民管理有着明确的管理体制，即政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制；不同工作阶段各主体职责基本清楚；水利水电移民从省到县都有专职管理部门进行专业化、精细化的管理，保障了水利水电工程顺利建设和发展。其他行业目前没有明确的征地移民管理体制，缺少常设的专门机构、专职人员进行专项管理，主要进行宏观管理。从长远来看，为利于统一政策和管理，国家设置专职机构，统一管理各行业建设征地涉及的相关补（赔）偿安置工作是大势所趋，但短期内由于无法消除各行业征地特点差异，所以管理体制并轨难度大，不宜急于并轨。同时，强化水利水电工程征地移民的管理体制是必要的，在国家层面建立统一的水利水电移民管理机构是可行的。

因此，从管理体制上分析，方案一是建立国家设置专职机构，统一政策和统一管理各行业建设征地涉及的相关补（赔）偿安置工作是征地制度改革的方向，但是短期内并轨难度大，不宜急于并轨；方案二提出的管理体制不同，可进一步优化管理工作。总的来说，方案二要优于方案一。

（6）征地特点不同，前期管理完全并轨必要性不大，方案二优于方案一。水利水电行业移民政策覆盖了工程建设的前期规划、项目论证、项目实施以及被征地对象的后续发展全过程；其他行业政策主要围绕落实项目征地工作，重点覆盖实施阶段。水利水电工程各阶段对征地移民工作内容、深度、流程、技术要求等规定明确，指标量化，特别是前期工作程序有着较为刚性的政策规定和刚性的要求，也配套了相关的技术规范；其他行业对征地前期工作阶段并无上述的刚性要求，工作主要放在实施阶段，通常采取“两公告一登记”的模式，基本上由政府主导实现征地和安置的工作内容。

从前期管理方面看，水利水电征地移民前期管理技术标准规范，各阶段工作要求细化，各项工作程序要求刚性且繁杂，基本保障了水利水电建设项目顺利实施；而其他行业征地前期工作较为简单，技术标准也较少，工作程序相对较少，但也保证了行业建设用地顺利开展。

因此，由于各行业征地特点不同等原因，对各行业征地移民前期管理完全并轨必要性不大。方案二优于方案一。

（7）工作任务及对象相同，实施工作管理完全并轨是可行的，方案二与方案一相当。水利水电工程实施过程中，各项目建设除了要按照国家基本建设程序规定的招投标、项目监理等制度外，还要实行移民综合监理制度和独立评估制度，对移民安置实施进行全过程的监督；实施过程变更管理程序也较完善。其他行业的征地移民实施过程则基本上由政府主导，项目按审批投资拨给政府后，由地方政府按照国家基本建设程序规定的内容组织实施，对征地及移民并无专门的变更管理规定。

从实施管理方面看，水利水电征地移民的实施管理更为规范和细化，由于各行业征地实施工作的对象和任务基本一致，统一、规范各行业征地移民实施管理是需要的也是可行的。方案一完全并轨方案和方案二部分并轨方案均具备条件，因此，方案一和方案二相当。