引言

从国际上看，随着整体性政府理论和新型地方政府间伙伴关系理论的兴起，府际关系，特别是区域地方政府间合作已然成为人们关注的焦点。发达国家区域地方政府间合作历史较长，也形成了比较规范且稳定的理论指导思想和相应运行稳定、成效鲜明的执行机制。比如美国通过构建统一的大都市区，打破行政区域的樊篱，同时以基于共同利益基础上的公共政策议题为导向建立区域政府间伙伴关系，从而实现了整合各方资源以及发挥整体协同作用的功能，最终提升了区域整体的竞争优势。中国目前正在全力推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程中，随着生产要素的跨区域流动，以及一些地方政府在地方利益的驱动下所实施的单方面的逆向政府行为，也随之产生了相应的外部溢出效益，从而产生一系列跨地区的大量公共服务问题、公共基础设施建设问题、跨区域环境治理问题。这对之前区域地方政府那种“各人自扫门前雪”的封闭式管理方式提出了严峻考验。而这些问题仅靠单个地方政府是很难解决的，必须通过政府间集体协作与合作治理才能得以圆满解决。因此，相互依存的区域政府间合作就成为解决区域公共事务的良治之道，也成为促进各地方共同发展的重要前提，更是通往区域共同繁荣的必由之路。

在西北地区，由于受历史传统、国家安全及地缘政治因素的影响，国家在生产力布局上一直高度重视陇海兰新线的战略地位。包兰线虽然也是我国交通战略大动脉，但在生产力布局方面则长期处于一种近乎边缘化的窘境。虽然国家在“三线建设”时期也在包头市、呼和浩特市、银川市进行了相应的产业布局，但与陇海兰新线的密集产业布局相比，显然还有一定差距。改革开放以来，特别是自1999年西部大开发上升为国家战略以来，经过20年的建设与发展，位于包兰线上的呼和浩特、包头、银川三地，在国家倾斜政策的有力支持下重新焕发出了勃勃生机，展现出无限活力，三地经济发展速度可谓十分迅猛，区域发展定位也渐趋清晰明朗。在经济、社会、文化等方面联系日益紧密，已成为西部地区经济快速发展的高地，并日益彰显其在国家生产力均衡布局、缩小东西部地区经济发展的鸿沟与差距、加快国家向西开放战略、推进“一带一路”建设进程中的突出作用。在2010年7月初召开的西部大开发工作会议上，中央提出“支持呼和浩特、包头、银川经济区发展”，以“形成对周边地区具有辐射和带动作用的战略新高地”。在国家“十二五”规划中，呼包银榆经济区被正式纳入国家发展战略。在丝绸之路经济带战略布局中，呼包银榆经济区也将成为其中不可或缺的重要战略支点。该经济区最终将形成与关中—天水经济区并驾齐驱的，对西北地区有重大影响力的新的重要经济增长极。因此，加强呼包银榆经济区地方政府间全方位合作，对于进一步调动呼包银榆经济区地方政府的积极性，提高呼包银榆经济区地方政府善治水平，加快呼包银榆经济区区域经济一体化步伐，实现西部地区跨越式发展均极具战略意义。

本文旨在展示和研究呼包银榆经济区政府间合作机制的理论与实践创新，研究在目前呼包银榆经济区面临产业同构、地方之间经济发展不平衡、地方政府间合作不可预期性等问题的现实困境下，如何以区域合作组织协商机制、区域合作规则机制、区域政府利益分配和补偿机制等制度创新为突破口，全面推进呼包银榆经济区政府间全方位有效合作。