总报告

2019年宁夏社会建设现状与2020年社会形势分析

杨永芳 陈通明

2019年，宁夏全区各族人民在自治区党委、政府的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九届四中全会和习近平总书记视察宁夏的重要讲话精神，在“建设美丽新宁夏，共圆伟大中国梦”的征程中，加强战略谋划，坚持稳中求进，坚决打好三大攻坚战，坚定实施三大战略，民生水平不断提升，社会治理创新取得显著成效，彰显了我国社会主义制度的巨大优越性，不断筑牢与全国同步全面建成小康社会的基础。

一、2019年宁夏社会发展形势的总体状况及判断

2019年，自治区党委、政府以不断满足各族群众对美好生活的需求为目标，加强社会建设，提升民生保障，创新社会治理，社会发展态势总体良好，群众的获得感幸福感安全感不断增强。

（一）社会建设与民生保障持续迈上新台阶

1．稳定和扩大就业

2019年，宁夏全面贯彻落实国家和自治区稳就业的重要决策部署，就业形势总体稳定，截至2019年10月底，全区城镇新增就业7.73万人，完成全年任务的103%；城镇登记失业率3.73%，低于国家4.5%控制目标。一是健全稳就业政策体系。先后出台《关于降低社会保险费率的通知》《关于实施青年就业起航计划的通知》等文件，拓宽就业创业渠道。二是突出做好重点群体就业。着力做好高校毕业生、农民工、就业困难人员等重点群体就业创业工作。截至2019年10月底，离校未就业高校毕业生就业率达87.6%。全区4022名应届毕业生报名参加机关事业单位实习，已派遣3020人。组织招募3000名高校毕业生到基层从事支农、支教、支医和扶贫工作。全区农村劳动力转移就业79.3万人，实现工资收入98.67亿元。三是鼓励支持大众创业带动就业。帮助创业者解决创业和资金难题，推动创业载体建设，截至10月底，全区发放创业担保贷款10.7亿元，累计建成创业孵化基地169个，新增创业实体1.3万家。四是大力开展职业培训促进就业，帮助劳动者实现更高质量就业。截至10月底，全区组织城乡劳动力培训66701人，完成年度目标任务的111.2%。

2．现代教育体系日趋完善

2019年，宁夏教育事业发展继续保持稳健发展态势，规模持续扩大、结构不断优化、质量逐步提升。截至2019年底，全区共有各级各类学校3440所，教职工10.9万人，在校生153.95万人，教育人口占全区总人口近1/4，学前教育、义务教育、高中阶段教育和高等教育普及率均超过全国平均水平。不断加大教育投入，特别是向教育发展短板倾斜，截至2019年底，争取国家安排自治区各类教育资金37.8亿元，比上年增长5.8%。深化教育综合改革，着力提高教育教学质量，“互联网+教育”示范区建设工作快速有序推进。

3．持续推进“健康宁夏”建设

2019年，宁夏认真贯彻新时代卫生健康工作方针，加快推动卫生健康服务方式从以治病为中心向以健康为中心转变，全面加强“互联网+医疗健康”示范区建设，“健康宁夏”建设取得丰硕成果。一是医疗卫生机构实现量质并重发展。截至2019年10月底，全区有医疗卫生机构4451个，其中：医院231个（公立医院67家、民营医院164家）；基层医疗卫生机构4121个，专业公共卫生机构89个，其他机构10个。各级医疗卫生机构实有床位41005张，每千人口拥有5.96张，处于全国中等偏上位置。全区卫生人员总数65770人（含乡村医生2931人和卫生员206人），每千人口拥有卫生技术人员7.71人，执业（助理）医师2.82人，注册护士3.38人，处于全国中等水平。全区卫生总费用298.86亿元，占GDP的比重为8.7%。二是有效应对各种重大疾病。科学处置流行疫情，慢病防治工作多点突破，全民健康生活方式逐步形成。三是“互联网+医疗健康”示范区建设取得初步成效。“国家—自治区—市—县—乡”五级远程医疗服务体系基本建立，实现远程会诊、远程影像诊断等多种远程医疗应用。

4．向人人享有社会保险迈进

2019年，宁夏社会保险以实施全民参保为抓手，以优化经办服务转型升级为载体，各项工作稳步推进。其中，推进社保“放管服”改革、养老保险待遇集中统一发放、工伤保险医疗费即时结算试点、整省推进电子社保卡签发应用等工作走在全国前列。一是稳步推进社保制度改革。推进机关事业单位养老保险制度改革，完成了职业年金管理人评选等工作，截至2019年10月底，全区机关事业单位养老保险参保总人数达30.93万人（其中在职20.44万人，退休10.49万人），完成全年目标任务103.1%，当期发放养老金57.3亿元，社会化发放率达100%。二是推进参保扩面。深入挖掘扩面资源，力争全民参保，截至10月底，全区城镇职工养老保险、工伤保险、失业保险、城乡居民养老保险参保人数分别达222.73万人、127.88万人、95.52万人、182.89万人，分别完成目标任务的101.24%、136.04%、101.62%、101.61%。三是社保惠民政策有序落地。全面落实养老金调增发放。落实社保缴费阶段性降费政策，助推企业发展效果明显。四是持续加强基金风险管理。自治区为9个市县拨付城镇职工养老保险、工伤保险收不抵支缺口基金15.2亿元，确保待遇按时足额发放。加强稽核和监控，严厉查处欺诈骗保行为。

5．全力打赢脱贫攻坚战

2012年以来，全区累计减少农村贫困人口83.4万人，贫困发生率由2012年底的22.9%下降到2018年底的3%；贫困地区农村居民人均可支配收入由2012年的4856元增长到2018年的9298元，盐池县、隆德县、泾源县、彭阳县先后脱贫摘帽，全区1100个建档立卡贫困村有991个实现脱贫出列。重点是解决农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”和饮水安全短板。实现建档立卡贫困人口健康扶贫政策、基本医保、大病保险全覆盖。近三年来，宁夏的脱贫攻坚在国家扶贫开发成效考核中均得到好评，其中，闽宁对口扶贫协作、金融扶贫、易地搬迁扶贫、抓党建促脱贫攻坚等一批重点工作取得显著成效，为全国打赢脱贫攻坚战提供了宁夏经验。

（二）着力打造共建共治共享的社会治理新格局

2019年，宁夏以“打造共建共治共享的社会治理新格局”为目标，不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，创新社会治理机制，社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平得到提升，社会治理取得显著成效。

1．充分发挥法治的引领作用，社会治理制度建设稳步推进

2019年，宁夏全面落实各级党委和政府社会治理主体责任，把加强和创新社会治理纳入地方党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系。紧紧围绕“四个全面”战略部署和自治区中心工作，全面落实政府立法工作各项任务要求，针对宁夏社会治理领域亟待解决的突出问题出台了一系列地方法规和条例，为创新社会治理提供了坚实法治保障。

2．建立健全预防和化解社会矛盾机制，全力推进矛盾纠纷多元化解工作

一是完善社会矛盾排查预警机制。深入学习推广“枫桥经验”，坚持重心下移、关口前移，充分运用大数据技术和信息化手段，提高对各类社会矛盾的预警能力，建立完善矛盾纠纷联排联调的“大调解”工作联动机制，最大限度减少矛盾积累。利用信访“大数据”，建立重点问题分析研判机制，从源头上加强防范，为科学决策提供参考。二是完善矛盾纠纷多元化解机制。在完善人民调解、行政调解、司法调解基础上，推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，全区律师参与化解涉法涉诉信访案件工作及引入社会第三方参与化解涉法涉诉信访矛盾，收到良好效果。全区各级法院与交警部门、劳动仲裁部门、卫生部门、各乡镇街道综治机构等行政职能部门和各类调解组织建立固定的诉调对接关系，借助行政机关、社会团体、行业协会、商事调解组织、企事业单位的密切协作，促进诉调对接多元联动。各基层人民法院探索建立了特邀调解员制度，邀请人大代表、政协委员、专家学者、社会贤达人士等组成特邀调解员，开展纠纷调解。法院在社区设立法官工作室（站）专门从事调解工作，如石嘴山惠农区的“棚户区改造法官工作室”，平罗县的“农村改革服务中心法官工作室”等。人民调解的“四张网”在预防化解社会矛盾纠纷中发挥了积极作用。

3．牢固树立安全发展理念，加强“平安宁夏”建设

各级党委、政府牢固树立安全发展理念，把保障群众生命安全和公共安全放在第一位，群众的安全感稳步提升。一是健全安全生产责任体系始终把安全生产作为重大政治任务，紧盯高风险领域和薄弱环节，处理好“防”与“救”的关系。建立健全双重预防体系，加强源头监测、管控、督查，消除风险隐患；通过综合风险监测，编制和组织实施综合防灾减灾规划，开展灾后调查评估，做好综合防范和抢险救援工作，灾害防治有序有效，筑牢最后一道防线。加强安全监管，推进安全监管责任法定化，高强度处罚，形成震慑，高标准巡查，形成机制，安全形势稳定向好。二是健全公共安全体系。全力维护社会安全稳定，遏制重特大安全事故发生。推动建立行业公共安全风险评估、化解和管控制度，加大对危害食品药品安全犯罪、危险驾驶犯罪打击力度，确保行业发展和保障安全同步推进。

4．加强社会治安综合治理，切实增强群众安全感

全区构建问题联治、工作联动、平安联创的工作格局，健全立体化社会治安防控体系，“平安宁夏”建设基础更加坚实。一是坚持党建引领社会共治。把基层党建的政治优势转化为基层社会治理的工作优势，积极探索“大党委”“联合党委”“党建+治理”等特色治理模式，进一步巩固党的执政根基。二是加强热点问题专项治理。扎实开展信访矛盾化解攻坚战，全区信访事项及时受理率、按期办结率、群众满意率和参评率指标均位居全国前列。纵深推进扫黑除恶专项斗争，严厉打击黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动。严厉打击“两抢一盗”、民生小案、网络犯罪和各类经济犯罪，挂牌整治社会治安重点地区和突出治安问题，传统“盗抢骗”案件和非法集资案件高发势头得到遏制。三是强化社区警务建设。全面实施“一村（社区）一警”社区警务战略，建立由社区民警指挥负责、若干辅警和各种社会综治力量参与的“1+X+N”社区警务模式，全区已建成标准化社区警务室433个、警务联系站（点）1144个，社区民警、辅警和农村警务专干配备率分别达到100%、84.3%。扎实开展“枫桥式”派出所创建活动，全区可防性案件下降8.1%、治安案件下降11.2%、矛盾纠纷警情下降11.3%。四是以科技创新社会治理。深入推进“雪亮工程”建设，探索建立以社情、警情、案情、舆情等为基础的社会稳定指数信息系统，加快推进政法办案智能管理系统建设，建立“12345”民生服务平台，打通了基层社会治理和民生保障各环节，为创新基层社会治理注入新活力。五是坚持固本强基重心下移。自治区出台多项支持政策，全区乡一级综治中心覆盖面达到100%，网格化管理及人民调解组织实现全覆盖。推动群防群治力量发展壮大，全区共建立群防群治队伍3569支28279人，涌现了兴庆区“义务110”、金凤区“满城卫士”、贺兰“格格”等优秀群防群治队伍。

5．推进公民思想道德建设，培育积极向上社会心态

全区以培育践行社会主义核心价值观为根本，以培养时代新人为使命，坚持德法并举，公民道德素质和社会文明程度进一步提升。一是深入开展思想道德教育。抓住理想信念这个根本，不断加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育。连续举办7届宁夏公民道德论坛，“道德讲堂”在文明村镇、文明单位实现全覆盖，善行义举“四德榜”遍布城乡。二是扎实开展文明实践活动。突出思想道德内涵，把加强道德建设与推动移风易俗相结合，与群众性精神文明创建活动相结合，与学雷锋志愿服务相结合，与新时代文明实践中心建设相结合，各地文明旅游活动深入推进，一批志愿服务项目在全国获金银铜奖，在全社会弘扬了社会主义道德精神。三是发挥榜样的示范带动作用持续开展“我推荐、我评议身边好人”活动，选出500多名道德模范典型人物，推荐评选“自治区60年感动宁夏人物”，连续举办“百孝之星”“身边的感动”等活动。组织先进典型到机关、乡镇、社区、学校等巡讲交流，发挥道德模范的榜样力量。四是加强制度建设。推进思想道德建设常态化制度化，修订了文明城市、文明村镇、文明单位、文明家庭、文明校园创建管理办法，印发《关于推动移风易俗树立文明乡风的指导意见》和《自治区礼遇帮扶道德模范实施办法》《宁夏回族自治区志愿服务条例》等。

6．推动社会治理重心下移，不断提升基层治理水平

自治区通过督导、表彰、考核等具体措施，加强城乡社区治理体系建设，基层治理取得积极成效。一是以政策创制引领社区发展。出台统筹城乡社区治理、和谐社区创建、做实村民代表会议制度、城乡社区协商等方面规范性文件17份，有5份文件被民政部作为政策创新范例向全国转发。制定做实村民代表会议制度“五联记录表”“议事清单”、城市社区“职责清单”，政策创制走在全国前列。二是建阵地提报酬。从2012年起，自治区财政累计投入3.48亿元、带动市县投入超过4亿元新建（改扩建、购买）城乡社区服务站1219个，基层组织条件得到极大改善。按照村级每年不少于5万元，城市社区山区每年不低于7万元、川区每年不低于10万元的标准，落实社区和行政村运转经费，确保基层有钱办事。不断提高社区和村干部待遇，2018年将城市社区居委会干部报酬待遇调整到不低于当地最低工资标准的2倍（含“五险一金”）。三是协同推进城乡社区治理改革。全面开展“和谐社区创建”工作，推动社区去“行政化”，回归自治。在街道乡镇统一成立民生服务中心，“上收”社区政务服务，使街道乡镇成为政务服务的主阵地。明确社区居委会自治组织职责，通过“事务瘦身”“考评减压”“清单定责”，有序推进社区减负增效。深化农村社区治理改革，以做实村民代表会议制度为抓手，针对农村基层治理群众参与率不高、公开公示不彻底、监督不到位、村干部侵害群众利益等问题，全区“一盘棋”创新做实村民代表会议制度“55124”模式（“55124”即：以“五步工作法”为统揽夯实制度基础，以“五联记录表”规范会议程序和记录，以“一份议事清单”规范议决内容，以“乡村两级监督”确保工作合法合规，以“四级联动督查”推动工作落实），该制度得到民政部高度肯定。

二、2019年宁夏社会发展中存在的突出问题

2019年，宁夏推动经济社会持续健康发展的各项事业成绩斐然，但民生保障水平和社会治理成效与群众的期盼和要求还有一定距离，社会发展中还存在一些突出问题，主要表现在：

（一）民生保障水平还不能满足人民群众对美好生活的新期待

1．就业难招工难并存

今年全区高校毕业生预计达3.56万人，规模再创历史新高，就业总量压力和结构性矛盾依然突出。随着宁夏经济和产业结构快速调整，农村转移劳动力、建档立卡贫困劳动力等就业群体技能素质与岗位需求不相适应的矛盾愈加突出，企业对高层次技能型人才、熟练技工需求缺口依然较大。宁东基地一些大型企业面临在本地招工不足的问题，就业难与招工难问题并存。

2．教育改革任务艰巨

宁夏教育事业整体发展不平衡不充分，教育事业发展水平与人民群众对幼有所育、学有所教的美好期盼还有差距。普惠性学前教育资源总体不足，学前教育师资力量薄弱，缺口较大，“入公办园难”与“入民办园贵”的问题并存。职业教育整体实力不强，职业院校“双师型”教师匮乏。高等教育高层次创新人才和学科领军人才数量较少。“互联网+教育”示范区建设部分市、县（区）配套资金困难，师资能力与信息化要求不适应。

3. “健康宁夏”建设任重道远

随着“健康宁夏”战略实施推进，群众对优质医疗资源和优质医疗服务的需求激增。从全区来看，优质医疗资源仍然短缺，分级诊疗还有待深入推进。随着国家生育政策的调整，妇产科儿科诊疗需求量加大，全科医生在基层社区医疗机构处于短缺状况。“互联网+医疗”发展刚刚起步，依托互联网平台，医院如何开展远程线上服务，如何健全医疗安全服务联防联动机制，如何实现医疗服务的有效监管，如何共享信息资源，如何建立医保支付体系等诸多问题，亟待破解。

4．社会保险改革压力增大

一是制度体系尚需完善。受各种因素影响，全区灵活就业、新业态从业及低收入群体，在社保缴费上“缴不起”“缴不了”“不愿缴”等问题还比较突出。二是参保扩面难度增大。随着新型城镇化推进，人员流动性加快，出现了大量空挂户，无法精准核实人员信息。外来务工人员、灵活就业人员等群体，流动性大，居住分散，登记难度大。三是基金收支矛盾凸显。受阶段性降费、养老金调增、解决历史遗留问题等因素影响，基金收支矛盾逐步凸显。部分地区当期收不抵支矛盾较为突出。四是信息共享机制不完善。部门信息共享、数据互联互通还不够通畅，社保卡一卡通用尚有难度。

5．医疗资源与养老服务业融合发展不足

全区医养结合养老服务还不能满足老年人的现实需求。一是养老服务业发展存在“短板”。主要表现在政策扶持力度不够、专业护理队伍建设滞后、行业标准制定不完善、社会投资不活跃等。二是医养结合养老机构建设推进难。全区166家养老机构，有医疗服务的不足30家，真正实现医养结合的养老机构只有3家。养老机构内设医疗机构门槛高，申报医保定点资格难。

6．脱贫攻坚尚有“硬骨头”

当前，脱贫攻坚已到了关键节点，还存在“最后的贫困堡垒”，主要是以“五县一区”为重点区域的深度贫困地区的12万贫困人口的脱贫。同时，巩固全区、特别是宁夏中南部地区的83.4万人的脱贫成果，防止返贫和新的贫困发生，实现稳定可持续脱贫，仍然是一项艰巨的任务。对标脱贫攻坚目标标准，贫困人口“两不愁”基本解决，“三保障”还存在着短板弱项。残疾人、大病慢性病患者、单老双老户等特殊群体成为脱贫攻坚难点。农村留守老人、困境儿童、城市低收入贫困群体也是需要关注的对象。

7．乡村振兴的动能不足

一是优势产业量小质低，竞争力不强。二是村集体经济力量薄弱，基层党组织作用发挥不够。三是乡村空心化老龄化加剧，各类人才供给不足。四是乡村公共服务基础设施偏弱，公共服务均等化滞后。五是乡村规划的科学性前瞻性不够，规划落实引领不到位。

（二）社会治理效能与实现治理现代化目标尚有距离

1．社会治理水平不能完全适应社会发展需求

社会治理的“四化”水平是考量社会治理现代化的基本要素，从这四个维度看，宁夏还有一些差距和问题。一是社会协同的局面尚未形成，社会治理社会化程度不高。主要表现在社会组织发展总体较弱，一些社会组织机构不健全，运作不规范；公众参与社会治理的意愿较低，参与公共事务热情不高。二是法治保障不足。立法工作力量比较薄弱，一些立法草案起草质量不高，公众参与地方立法的广度深度不够。三是智能化水平较低。各部门都有相应数据平台和数据库，重复统计、多头登记问题突出，信息系统不能实现互联互通、资源共享，大数据优势发挥不足。四是专业化水平不足。对基层社会治理规律把握不准，习惯于用行政手段或采取“运动式”集中治理的方式，不善于从源头预防和防范矛盾纠纷。

2．政府履行社会治理职能的机制尚不健全

一是形式主义依然存在。习近平总书记多次指出，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。为解决形式主义问题，2019年被确定为“基层减负年”，目的是为基层干部减负松绑。但形式主义问题在基层仍然大量存在，如，脱贫攻坚中检查考核督查过多过频，有的存在随意、多头要求基层报材料填表报数，催报材料往往过紧过急，基层扶贫干部的“文山会海”依然存在；注重“严管”“留痕”“问责”，对基层干部关心爱护、指导帮助、激励保护不够，这些问题大大挫伤了基层干部干事创业的积极性。

二是项目制实施存在一些弊端。项目制作为目前政府社会建设资金和资源投入的重要方式和制度，有其优势和必然性，但项目制也存在一些弊端，如项目实施往往缺乏整体性和协同性，项目未必完全符合各地的具体条件和环境，决定项目去向的也许并不是最需要的地方，项目实施缺乏实施对象的参与，等等。从当前一些项目工程实施过程中暴露出的问题来看，往往政府投入越大，有的却并未达到预期效果。

3．基层社会治理短板多

一是乡镇街道社会治理面临三大难题。第一，面临着“有限资源，全面责任”难题。乡镇街道肩负的工作职责不断增多，而开展工作普遍面临“权小责大”的困扰。第二，面临着“条块分割，协同不力”难题。基层治理讲究整体性、协同性，部门之间要相互配合，基层跨部门如何实现协同治理，是亟待破解的难题。第三，面临“压力大，负担重”的难题。一些基层干部身心疲惫，被动开展工作，态度消极，为了避免问责，尽量躲避难度大的工作和岗位。对基层干部动辄追责处分，严重挫伤了基层干部的工作积极性。

二是社区和村庄面临的矛盾和问题。主要表现在：第一，治理主体单一。社会治理主体结构的多元态势逐渐显现，但公众、社会组织在参与上的“缺席”仍然是常态。第二，社区和村庄行政职能仍然较重。社区现行体制与社区居民自治要求不适应，社区行政事务依然繁多，各种社区创评活动依然较多，“权随责走，费随事转”的机制没有真正落实，社区和村庄“减负增效”不彻底。居委会、业委会、物业之间关系不畅，引发的矛盾比较多。第三，基层组织治理能力较弱，凝聚力不强，乡村治理人才短缺。第四，社区工作者和村干部队伍不稳定。基层治理人才队伍严重断层，总体上业务能力和知识结构与提高社会治理水平的总要求不适应。专业社工人才的岗位设置不规范，没有专门编制，职业发展渠道不畅，在社区急需的诸如弱势群体救助、心理疏导、精神慰藉、家事调解、青少年帮扶等方面发挥作用不明显。

4．多元化解社会矛盾纠纷的机制还不完善

目前，宁夏正处于社会矛盾多元多样多发阶段，既有因征地拆迁、烂尾楼而引发的历史积案问题，也有劳资关系纠纷、物业管理纠纷、宠物伤人、流浪狗泛滥等带来的新问题，如何高效化解这些社会矛盾困扰着基层管理者。一是多元化解矛盾纠纷的理念还没有得到广泛认同。一方面，有些群众不信任并且不愿意接受法院之外的调解组织调解纠纷，对非诉讼机制认可度较低；另一方面，少数职能部门参与调解的积极性不高，协调配合不足，“联而不动”的现象仍然存在。二是诉前矛盾纠纷化解缺乏联动制约机制。诉调对接缺乏具体操作规范，在参与上没有相应的约束，各部门无法形成合力。三是调解组织的业务能力和水平不高。调解组织缺乏统一管理，对调解员的资质认证、准入问题缺乏明确规定，调解培训缺乏管理，调解员职业道德准则还未形成统一规范，专项经费和场所难以落实，制约着诉调对接工作的开展。

5．公共安全领域存在诸多隐患

目前，宁夏正处于事故多发期，生产安全和公共安全领域的问题依然突出。一是安全发展理念不强。事故偶发因素增多，区域性、季节性、阶段性事故出现反弹，重特大事故遏制难度大。危险化学品运输车辆侧翻泄露事故依旧时有发生，高空坠物、机械伤害、物体打击、坍塌掩埋等事故多发，城市公共安全风险加大。自然灾害多灾并发，重灾频发，全社会防灾减灾宣传动员不充分。救援优势不强，基层应急能力薄弱。二是公共安全风险较大。涉及一些特殊群体的矛盾诉求有被别有用心人员插手利用的可能，使一些个别风险、局部风险有可能演变成区域性、系统性风险。针对新兴业态相配套的安全监管制度还不健全。

6．社会治安形势风险较多

一是治安形势日趋复杂。全区刑事案件发案率仍在高位徘徊，电信网络诈骗、非法集资、侵犯公民个人信息等新型违法犯罪增多。滥用合成毒品仍在蔓延，重点地区外流贩毒活动尚未根除。网络安全保护机制不完善，漏洞隐患、病毒传播频发。治安防控体系智能化建设滞后，校园安全防范不达标。南部山区家庭矛盾纠纷引发的刑事案件上升。打击处置涉众型犯罪，如“套路贷”“校园贷”等存在行业监管不严，协作不顺畅。二是基层综治力量薄弱。社区警务作为社会综合治理的载体和抓手，仍存在公安机关“一头热”、保障机制不落实等问题。各地警力配置不平衡，工作强度较大。基层群防群治力量薄弱，而且没有经费保障。没有形成统一的公共安全视频监控网络，农村技防设施建设难度大。

7．公众的思想道德素质下滑

一是权利责任意识模糊甚至扭曲。漠视自身参与公共事务的权利和责任，缺乏维护公共社会生活秩序和公共利益的意识和能力，对公共事物漠不关心，缺乏参与的积极性。相当一部分人不思奋斗，对政府和社会高度依赖，只想索取，不谈贡献和义务，甚至以吃低保、当建档立卡户、拿救济补助为荣。二是人际关系疏远冷漠。随着社会结构转型，一部分人崇尚个人权益和自由，对他人和社会缺乏善意和责任。事不关己，高高挂起。人与人之间缺乏互信，在一定程度上也造成了人际关系的紧张。三是法纪观念淡薄。为了自身利益可以不遵守基本社会规范，漠视社会公德，缠访、闹访、碰瓷等现象依然存在。全社会对思想道德法治教育重视不够，青少年理想信念教育力度不足，心理普遍较脆弱。

三、2020年宁夏社会形势发展及政策建议

2020年，宁夏要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照十九届四中全会的部署和自治区党委十二届八次全会精神，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。为此，需要在统筹城乡的民生保障制度和共建共治共享的社会治理制度两个重点领域采取有力有效举措，切实增强全区各族群众的获得感幸福感安全感。

（一）以增进人民福祉、促进人的全面发展为目标，加强社会建设，健全基本公共服务制度体系，不断满足群众多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民

1．加强民生建设，确保群众基本生活得到有效保障

一是多管齐下促进更充分更高质量就业。当前，要充分认识稳就业的重大意义，深入实施就业优先战略和积极就业政策。第一，引导高校毕业生转变择业观念，结合专业发展找准定位。第二，提高就业服务质量和效率。以离校未就业高校毕业生实名制就业服务为抓手，有针对性开展就业创业、职业规划指导，实施精准就业服务。第三，加大就业创业政策的宣传和落实力度。结合宁夏创新驱动战略和产业升级转型对人才需求特点，完善相关政策，充分利用互联网、微信等新媒体，加大高校毕业生就业创业各项政策宣传力度，引导和鼓励高校毕业生投身新业态、新动能、新兴产业等相关企业就业。鼓励高校毕业生到基层就业创业，严格落实好各项就业创业优惠政策。第四，大规模开展职业技能培训。持续推进援企稳岗“护航行动”和“展翅行动”，落实就业援助政策，对就业困难人员开展“一对一”帮扶，确保零就业家庭动态清零。

二是办好人民满意的教育。以破解教育改革发展不平衡不充分的问题为抓手，推进教育治理现代化，打造更公平、更高质量、更具活力的宁夏教育事业发展新形态，办好人民满意的教育，重点是对各级各类教育“保基本，抓重点，强弱项”。扩大普惠性学前教育供给，构建完备的学前教育体系。优化教育资源配置，实现城乡办学条件、资源配置基本均衡。加强教师专业能力建设，激活“互联网+教育”示范区建设的内生动力。以政府为主导，健全多元化经费投入机制。

三是完善覆盖全民的社会保障体系。兜底线、织密网、建机制是社会保险事业发展的基本要求。第一，推进社保制度改革。实施职业年金基金管理及投资运营工作，推进落实企业职工基本养老保险省级统筹制度，推进工伤保险医疗费用即时结算工作。第二，持续推进全民参保工作。充分挖掘扩面资源，做好登记成果转化，以非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员特别是新业态、自主创业人员、农民工等群体为重点，推进精准扩面。第三，加强基金风险防控。加强基金收支结余管理和预决算落实，建立财政、社保一体化基金管理信息系统，优化工作流程，提高工作效率。研究化解养老保险历史债务问题。加大社会保险稽核监控力度，严查社保基金违法违规行为。落实内控制度，做好社会保险信息披露工作。第四，强化社会救助。完善城乡最低生活保障制度，实现应保尽保，确保困难群众基本生活。

四是全力实施“健康宁夏”战略。第一，全面贯彻落实《“健康宁夏2030”发展规划》和《自治区人民政府关于健康宁夏行动的实施意见》，抓好“健康宁夏”专项行动，强化提高人民健康水平的制度保障。第二，坚持“大卫生、大健康”理念，通过普及健康知识、参与健康行动、提供健康服务，加强健康管理，实现促进全民健康的目标。第三，推进医疗领域供给侧改革。完善基本公共卫生制度、基本医疗保障制度、卫生健康监管制度。突出医防结合，明确各级各类医疗卫生机构的功能定位，关口前移，重心下沉，形成合力，满足人民群众的健康医疗需要。第四，推动“互联网+医疗”示范区建设。坚持政府主导，加强顶层设计，把“互联网+医疗”纳入医改中。第五，加快发展具有宁夏地域特色的医养结合养老服务体系建设。制定宁夏医养结合养老服务中长期规划，扶持医养结合养老机构建设，鼓励部分医疗业务相对不足的一二级医院转型发展，成为康复院、护理院等医养融合型养老机构。加快医养结合服务人才队伍建设。采取政府购买服务方式，加大护理专业人才培养。

五是高质量打赢脱贫攻坚战。要立足当前，全力解决绝对贫困问题；要着眼长远，探索建立解决相对贫困的长效机制。第一，聚焦“五县一片”深度贫困地区和未脱贫人口。高度重视贫困大病患者、残疾人、单双老户等特殊贫困群体。着力解决“两不愁三保障”突出问题，补齐贫困人口在义务教育、基本医疗、住房、饮水安全和交通出行等方面短板。第二，建立稳定脱贫长效机制。落实好产业项目、技术培训、小额信贷、对口帮扶、产业保险“五到户”精准扶贫措施，巩固脱贫成果，提升扶贫效益，有效防止返贫。着力解决移民搬迁遗留问题，完善农村留守儿童、妇女和老年人关爱服务体系，激活农村光棍儿群体的奋斗热情。第三，建立解决相对贫困长效机制。根据相对贫困群体在民生保障方面的突出问题和实际困难，研究划定相对贫困线，制定符合宁夏城乡居民实际需求的差异化的公共政策，确保脱贫的稳定性和可持续性。

2．创新公共服务方式，提升公共服务水平

提供公共服务和公共产品是国家和政府的基本职能，也是社会治理创新的主要路径。国际经验和地方实践表明，提供优质的公共服务和公共产品，保障和改善民生，有助于社会治理目标的实现。项目制是目前政府进行社会建设、提供公共服务的主要制度和路径。按照《决定》提出的“创新公共服务提供方式”的要求，有必要探索改革项目的实施机制。第一，项目的立项必须严谨科学，以扎实的实证调研为基础，并经过充分论证，吸纳各方面意见和建议，特别是要高度重视项目受益者和实施地的意见和建议。第二，项目立项设计要因地制宜，尽量避免一刀切，在保持项目基本要求的前提下，允许各地有些变动和调整。第三，项目设计也可以有若干选项，允许各地在选项中进行选择。第四，可以试行各地自选项目，即下达地方项目资金额度，由地方和基层根据最紧迫的实际需求和条件，在保障项目资金实施范围和专用的前提下，自选项目。第五，实施项目要有从立项到完成的全程监督和验收程序。总之，项目制改革的出发点，是希望国家在投入上避免包办思维，给基层组织更多自主权，激发基层组织干事创业的热情，提高基层治理效能。

3．因地制宜实施乡村振兴战略

乡村振兴战略提出的目标和要求是要实现农业农村的现代化，实现农民生活富裕。鉴于当前农村社会结构正处于变动不居的状态，乡村振兴战略必须要与新型城镇化建设相互融合协同推进。实施乡村振兴战略要根据各地的资源禀赋、人口状况，既全面推进，也要有所侧重，确保项目实施的可行性和可持续性。为此，提出以下建议：第一，项目建设要把重点放在人口规模较大的村庄，设立乡村振兴战略专项基金，加强城乡资源协同配置布局。发展特色小城镇，把特色小镇作为承载乡村发展的重要载体，加快“产城人文”融合发展。县级城镇是统筹城乡融合发展的关键。第二，聚焦问题合理规划美丽乡村建设，做好乡村文化传承，加大农村环境整治，强化城乡公共服务体系建设。第三，重视乡村人才队伍建设。实施“领头雁”工程，实施新型职业农民培育工程，实施实用人才培养工程，以提升待遇稳定基层干部队伍。第四，优化产业结构，培育发展新业态，壮大集体经济，高质量打赢脱贫攻坚战。

4．推动以人为核心的新型城镇化建设

一是扶持农村进城务工就业人员逐步融入城市。解决“安居”问题，实现“居者有其屋”。加大农村土地制度改革力度，解决进城农民的后顾之忧。大力发展城市经济，形成产业集聚，实施多渠道就业的政策措施，促进农民工在城市实现稳定就业。保障农村进城务工人员享有均等的公共服务和公共资源。二是治理和经营城市要加强规划性和协调性，走集约化发展道路。涉及城市治理的各项举措和建设项目一定要通过制度和规范，保障其协调性和符合实际需要。要改变粗放式开发的局面，走集约开发之路，高效利用土地资源；杜绝开发建设对环境的污染；努力保护人文资源，不能让珍贵的历史文化资源被人为破坏或被自然侵蚀毁灭。三是推进城市综合治理。加快城管执法改革，提升城市依法治理水平。要未雨绸缪，早做预防，适当超前建设，不让“城市病”扩展。中心城市的交通治堵已刻不容缓。建设改造城市道路，积极实施自行车、步行道等慢行系统建设项目，有效落实停车设施配建标准，进一步增加停车场、停车泊位等设施，有效缓解交通拥堵、停车困难等现实难题。四是城市公共设施建设要满足居民多层次需求，力求人性化，提高城市品位。

（二）加强和创新社会治理，完善社会治理体系，构建社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安宁夏

推进社会治理现代化是实现国家治理现代化的必然要求，实现社会治理现代化需要从制度、体系和能力建设三个方面相互融合、相互促进。

1．以法治建设为核心，强化社会治理制度建设

制度建设在社会治理现代化中，具有全局性、根本性作用，这就需要不断深化对社会治理运行规律的认识，强化社会治理基础性制度建设，推进多层次多领域依法治理，在法律框架内进行社会治理创新、建设法治政府，使法律成为社会主体界定权利义务的基本工具。当前，要坚持立法与经济社会发展需求相结合，实现良法之治、善法之治。要拓宽民主立法渠道，让立法直达基层、直通群众、更接地气。要提高社会治理法治化水平，让法治变现成人民的现实利益和实惠。

2．提升社会治理现代化水平

实现社会治理现代化，需要从社会化、专业化、法治化、智能化四个维度进行突破。其中，提升政务治理信息化、智能化水平是关键和重点。

一是提高社会治理智能化水平。政府是社会治理信息化智能化的主导力量，要充分运用不断发展的互联网和现代信息智能技术，包括大数据和云计算，着重解决政务信息网络中存在的“网络条块分割，应用各自为政，数据信息孤岛”等严重影响治理效能的矛盾和问题，通过资金投入、技术提升和人才培养下功夫努力建立全区统一的政务信息网，打破部门壁垒，实现信息的互联互通和共享，从“一窗办理”向“一网办理”迈进。当然，也要警惕和防范各种风险，保护好公民隐私权和公民个人信息安全问题。特别要注重培育大数据社会治理新理念，支持大数据技术及产业创新发展，加强大数据人才培养使用，推进大数据法规及标准化建设，把标准化的理念和方法融入社会治理全过程。

二是提高社会治理社会化水平。关键是引导社会力量有效参与，改变社会主体参与社会治理形式化、表面化的现象，提高参与的质量和水平。第一，要为社会组织创造宽松的发展环境和执业环境，保障社会组织在社会治理中的平等参与、正当竞争、成果名誉等合法权益，营造阳光文明公正的社会氛围。第二，要对规模大、质量高、社会效益突出的民办非企业单位，按社会评估等级给予资金补助。第三，要加大政府向社会组织购买服务力度，做到项目招标、委托或购买项目的公平公正。第四，要强化基层党组织的社会动员，坚持群众路线，夯实群众基础。第五，帮助支持群团组织提升为相对应群体服务的专业能力（包括维权、发展需求和引导教育），赋予群团组织参与社会治理的资源和政策保障，支持群团组织的活动阵地建设和基础设施建设。

三是提高社会治理专业化水平。作为社会治理的主导力量，国家公职人员的能力和水平是影响社会治理效能的最具有决定性作用的因素。有党的领导制度体系作保障，有一支“忠诚干净担当”、业务能力强、工作勤勉、严于律己的公务员队伍，就会有好的社会治理政策和项目。因此，按照党的十九届四中全会《决定》的要求，国家公职人员要增强从事社会治理工作的各种本领，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，不断提高社会治理现代化水平。加强社会治理专业人才队伍建设，发挥专业人士参与社会治理的作用。加强社会治理领导干部队伍建设，通过干部进修、专题培训等多种形式，提高社会治理专业素养和水平。要采取倾斜政策，吸纳社会工作、法律、心理咨询等方面的专业人员充实的工青妇等群团组织和基层乡镇街道工作。加快推进社区工作者职业体系建设，在社区居委会及村委会设立专业社工岗位，规范薪酬自然增长机制，提高社会认同感，通过各种措施吸引人才，留住人才。建立从社区工作者中招录公务员制度，建立新录用公务员到社区锻炼制度。

3．创新基层社会治理

一是加强乡镇街道治理制度建设。对乡镇街道来说，目前最紧迫的是要解决其承担的责任与权力、包括与掌握的资源不相匹配的问题。第一，不断完善权责清单制度，上级政府对基层政府的行政指令应当具备统筹性协调性，避免政出多门，使基层不堪重负、无所适从；要将履行职能所必须的权利和资源赋予作为基层政府的乡镇街道，使乡镇街道既有积极性主动性，又有能力和条件解决社会治理过程中的矛盾和问题，并具备为广大群众和企业、社会组织提供服务帮助和支持的条件。第二，建立完善的“容错纠错”机制，对乡镇干部，既要严格要求和管理，更要热情爱护和帮助，慎用问责和处分手段。第三，政府制定实施公共政策或实施乡村项目时，必须以需求为导向，充分体现民意，确实能够满足农民、特别是能力差收入低的那部分农民群体的需求。同时，下达基层实施的项目和政策，一定要加强顶层设计，全面、严谨、无漏洞，符合基层实际情况，能被大多数人接受理解，可操作性强，这是保障基层能顺利实施项目、贯彻执行政策的基本条件。同时，也赋予基层政府在实施社会治理项目时，能根据本地实际情况适当行使自由裁量权和选择权。同时，上级政府，特别是市、县（区）政府，要承担实施项目和政策的相应责任。第四，提高基层干部待遇。从国家财力中再适当提高他们的待遇，对保持队伍稳定，提高基层社会治理效能，是有益的。

二是加强社区和村庄治理体系建设。社区和村庄社会治理，基本功能是为居民提供公共服务和公共物品，本质上是要建构政府（国家）、个人（社会）和市场三者之间的良性互动关系。第一，深化社区村庄减负增效改革。全面规范社区村庄创建评比活动，严格落实社区村庄行政管理事项准入制度，深化社区村庄减负增效改革，减轻社区工作负担。还要纠正社区村庄社会治理“报表化”倾向，社区村庄上报的报表应当列入相应清单范围，而且应当简明扼要，不宜过多过于繁琐。第二，建立澄清保护机制。关心爱护社区和村庄干部，给敢于担当的干部撑腰鼓劲、给善于作为的干部提供舞台，形成“想干事，敢干事，干成事”的浓厚氛围。严肃惩处恶意诬告陷害行为，保护干部干事创业的积极性。第三，建立健全社区协商议事机制，促进社区协商治理制度化、规范化和程序化，加强以社区村庄和下属委员会、监督委员会、楼栋长、村（居）民小组长、居民互助小组、居（村）民代表等构成的基层民主队伍建设。第四，协调居委会、业主委员会和物业的关系，居委会作为自治组织，完全可以负责组织业主委员会的遴选，并领导或指导业主委员会的工作，在绝大多数居民对小区公共事务缺乏参与积极性的环境下，可以考虑取消业委会，经小区大部分居民授权，由社区居委会代表业主聘请物业公司提供服务，当然，这一改革还需要相应的制度设计，避免暗箱操作和监督失灵。第五，建立沟通交流机制。政府要了解居民的诉求，也要让广大居民了解政府的各种政策和惠农项目，政府与居民双方有效的互动沟通将有助于减少政府治理成本，实现资源投入的最大效益。第六，培育壮大社会组织和志愿者队伍。培育品牌社会组织，引导和扶持社会组织开展基层急需的扶贫济困、养老环保、疾病救助、弱势群体帮扶、心理疏导、法律援助等工作，鼓励社会组织参与公益创投，切实提升社区自治能力。

4．开展公民素质教育提升工程

加强新时代公民道德建设，是推进中国特色社会主义事业的一项基础性、战略性工程。公民素质是公民的科学文化素质和道德素质的综合。提高公民的科学文化道德素质，需要多措并举，标本兼治，从长远着眼，从细微处做起。

一是形成人人处处受教育的社会环境和氛围。与现代化的社会生活相适应的行为规范和道德品质，不会在每一个公民身上自然生成，必须通过强化教育和环境氛围的影响。无论是在家庭、学校，还是在单位和公共场所，都会显现人的素养，都会对每一个人产生熏陶和潜移默化的教化作用。因此一定要在全社会形成努力提高素养，以身作则和对他人特别是下一代负责的价值理念、教育制度和环境。从社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设和科学文化水平提高等方面，通过教育引导、规范约束、实践养成，不断提升公民科学文化思想道德素质，促进人的全面发展。

二是发挥教育和培训的基础性作用。提高公民的思想道德和科学文化素质的路径有多种，发展教育是基础，一定要不断提高广大公民特别是农民的受教育年限；同时要建立和完善终身教育制度，通过多种阵地和途径，建立适合不同层次公民的教育培训机构，让公民接受教育和培训。培训不仅是提高公民谋生能力的途径，也是提高素质的重要场所。提高公民素质，需要持之以恒，不能设想在短期内可以见效，但如果政府高度重视，全社会积极参与，久久为功，必有成效。

三是强化社会心理服务体系建设。当前，社会心理服务体系建设不能仅局限于心理健康教育和服务，要在社会心态培育，社会情绪识别、吸纳和疏导等方而发挥作用。提高公众对心理健康服务的认知，普及心理健康教育。加快推动各类社会心理服务专业机构成长，形成有效的心理健康服务网络。政府购买公共服务中要将社会心理服务纳入其中，尤其是对重点人群要加强关注，完善对他们的心理咨询、救助、疏导、危机干预等。引导心理健康服务行业规范发展，发挥心理健康行业协会的规范作用。建立相应的社会心态识别、分析和吸纳机制，在公共政策制定过程中要予以关注，准确把握各类社会群体的诉求和心理需要，形成亲近的人文关怀，从源头上预防和化解社会心理问题。

四是加强社会信用体系建设。按照文明办《关于在全区组织开展重点领域诚信缺失突出问题集中治理的实施方案》要求，配合协调相关部门积极开展扶贫脱贫失信问题、拖欠农民工工资问题、逃税骗税和“假发票”问题、法院判决不执行问题、骗取保险等19个重点领域专项治理。开展信用政策、信用知识的宣传，加强诚信文化教育和建设。创新事前、事中、事后信用监管，强化信用监管的支撑保障，进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，更好激发市场主体活力。

五是强化公民的法律意识。不断加强各种形式普法教育，消融公众对法治的陌生感和疏离感，引导公民树立敬法、畏法、守法和用法的观念。当依法治理成为人们普遍的生活方式时，法治意识与法治观念将逐渐内化为人们的自然需求，进而成为全社会共同的价值取向和行动自觉。

作者简介 杨永芳，宁夏社会科学院社会学法学研究所副所长、研究员；陈通明，宁夏社会科学院研究员，宁夏社会学会会长。