宁夏建立和完善生态补偿机制研究

杨学林

宁夏是黄河流经9省区中唯一全境属于黄河流域的省区，因黄河而兴、因黄河而美、因黄河而强。宁夏地域虽小，但位居中国北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原—川滇修复带“三带”交会点，在全国生态安全战略格局中具有特殊而重要的地位。2020年6月，习近平总书记视察宁夏时指出：要把保障黄河长治久安作为重中之重，实施河道和滩区综合治理工程，统筹推进两岸堤防、河道控导、滩区治理，推进水资源节约集约利用，统筹推进生态保护修复和环境治理，努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。宁夏回族自治区党委出台了《中共宁夏回族自治区委员会关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》，贯彻新思想，勇担新使命，既要保证母亲河永远川流不息，又要推动高质量发展，让黄河水源涵养区的人民也共享小康生活。

一、小省亦有大作为

跳出宁夏一域看黄河，站位全国大局谋发展。多年来宁夏在黄河保护上树立大局观念，统筹山水林田湖草沙系统治理，实施“一棵树、一株苗、一棵草、一枝花”林草产业工程，扎实开展保护母亲河专项行动。经过多年的努力，尤其是党的十八大以来，宁夏回族自治区党委和政府坚决贯彻习近平生态文明思想，勇担政治责任，精心呵护黄河，宁夏生态环境明显改善：环境空气质量稳定达到国家Ⅱ级标准，地级城市环境空气质量优良天数比例稳定保持在80%以上；输入黄河的主要污染物总量大幅下降，黄河干流宁夏段出境断面水质实现了保持Ⅱ类优质水的历史性突破；宁夏固原市彭阳县建县时林木覆盖率3%，现增加到28.5%，每年减少680万吨泥沙流入黄河；隆德县通过多年退耕还林政策，森林生态系统贡献率在81%以上。截至2019年底，宁夏森林覆盖率达15.2%，草原综合植被盖度达56%，湿地保护率达55%。2016年以来，宁夏回族自治区先后印发了《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《宁夏引黄灌区农田退水污染治理实施方案》等一系列文件，实施了一批关键措施和重要项目。依法封堵入黄排水沟污水直排口34个，重点入黄排水沟沿线的12个自治区级工业园区的污水收集和处理率大幅提高，涉及的21个城市污水处理厂全部完成一级A提标改造；建设人工湿地14个，工业废水排放量明显下降；农村生活污水直排现象减少，畜禽养殖粪污处理得到全面整治。截至2019年上半年，13条重点入黄排水沟中的9条达到了Ⅳ类及以上，其中5条达到Ⅲ类。

但总体上讲，宁夏生态环境依然脆弱。气候干旱，年均降水量298毫米、蒸发量1250毫米，东、西、北三面被沙漠包围，风沙多，水土流失严重，威胁黄河安澜。水源涵养退化，森林资源量少质弱、覆盖率偏低，草原综合植被覆盖度不高，河湖湿地萎缩，涵养水量不足。水资源严重短缺，人均占有量仅603立方米，不到全国的1/3。水生物种群退化，水源自净能力弱化，生态环境十分脆弱。加强国土绿化、治理水土流失、提升水源涵养、改善水生态环境，是建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区迫在眉睫的大事。

二、宁夏在提升水源涵养功能上的成效与建议

水源涵养是生态功能中的一项内容，与其他生态功能相互联系、相互作用，组成一个完整的生态体系。宁夏目前具有水源涵养功能的是六盘山、罗山和贺兰山三个自然保护区。六盘山是黄河五条一、二级支流的发源地，为宁夏南部及陕西、甘肃部分地区提供丰富的水源补给，是黄土高原上重要的天然水塔，同时也是宁夏南部山区植被覆盖度最高的地区，对调节区域气候、防止水土流失有重要作用，是黄土高原上重要的生态绿岛。罗山是宁夏中部干旱带上的“屋脊”，阻挡毛乌素沙地南侵，是中部干旱带防风固沙生态屏障，也是中部干旱带上重要的水源涵养区和动植物“基因库”。贺兰山是我国河流外流区与内流区的分水岭，是全国重要的气候调节线，阻截了腾格里、乌兰布和及毛乌素三大沙漠（地）的侵袭，削弱了来自蒙古—西伯利亚寒冷气流，是西北重要的防沙固土生态屏障。

（一）宁夏在提升水源涵养功能上采取的措施

1．在自然保护区保护策略上的方法

一是坚持“保护优先，自然恢复为主”。依据《自然保护区类型与级别划分原则》（GB/T 14529—93），采取营造针阔混交林和水土保持林保护、补植补造未成林、退化林分修复技术，提高森林覆盖率，改善林分结构，增强保护区生态系统的稳定性。二是遵循森林发展演替、林木生长、树种分布等规律，采取低扰动整地、预留缓冲带、保护珍稀植物等措施，科学设定林分密度，优先选择乡土树种，配置形成混交林，优化林分结构。三是进一步优化水资源利用结构，关闭地下水井，以地表水源置换地下水，禁止和逐步退出不符合主体功能定位的人类活动，增强水源涵养能力。四是针对管理薄弱环节，全面禁火、禁伐、禁牧、禁采、禁葬，着重建设和完善管护巡护、生态监测、科教宣传、防灾减灾等基础设施，提高综合管护能力。

2．在水源涵养生态建设工程实施上的方法

一是重点在原州区、隆德县、彭阳县采用多树种混交、适地适树、乔灌草结合，应用林分改造、次生林经营管理、天然更新等技术，营造水源涵养林和水土保持林。二是坚持“因地制宜，分类指导，突出重点，综合施策”治理水土流失，以提高地表植被覆盖和水土拦截能力为重点，使土不下山、泥不出沟、沙不入河。保护修复湿地生态，以恢复和营造湿地、治理水污染为重点，提升湿地水生态质量。进行国土综合整治，以增加耕地储备，提高土地利用率为重点，优化用地结构。加强矿山地质环境治理，以消除地质灾害隐患、改善矿山地质环境为重点，提高生态自愈能力。

3．加大黄河流域水生态治理力度

近年来，宁夏回族自治区把支持水污染治理和改善水的质量作为重点，坚持岸上岸下同治、治源与清流并重、治管疏结合，统筹资金，集中力量打好水污染防治攻坚战。宁夏回族自治区2017—2019年累计整合投入资金12.6亿元，支持农业面源污染治理，实施以垃圾、生活污水处理和改厕为重点的人居环境整治。自治区财政安排专项资金9000余万元，用于建立覆盖重点河湖、排水沟、水源地的监测技术系统，支持实施全流域水质监控。

4．进一步推动生态保护和修复综合整治

全面打响贺兰山保卫战，分级筹措资金14.01亿元，用于贺兰山自然保护区环境综合治理，在贺兰山东麓实施了修山、治污、增绿、固沙、阔湿、整地等生态修复。开展了山水林田湖草沙项目试点，自治区财政从2019年开始每年拿出5000万元进行项目资金竞争性评审，2020年安排1亿元资金实施了黄河水生态保护项目竞争性评审。

（二）对策建议

在黄河流域中上游地区（或单独的省级行政区）结合构建国土生态安全格局，建立优化自然保护地，划定生态保护红线等。建立水源涵养区名录、等级、级别（分国家级、省级、市级或特殊情况）等。

根据水源涵养区的级别划定或确定水源涵养区的范围，明确与自然保护区、生态保护红线、基本农田等区域的边界。从国家政策层面出台水源涵养区保护、治理、监管等方面的法规或行政规章，提高行政监管效力。

国家组织编制水源涵养区专项规划，谋划一批水源涵养区治理项目，增加补充造林和幼林抚育等管护内容。按照一次规划分期实施的方案，各省区政府组织实施好这些项目，提升水源涵养功能。

三、宁夏在生态补偿机制上的成效与建议

在黄河保护和治理中还存在各省区、各部门单打独斗的现象，大家从自身涉及的业务领域角度安排资金和实施一些项目，缺乏统筹协调性，实施的项目与项目之间融合度不高，资金多为分散投入，相互支撑作用不明显，没有形成黄河流域保护和治理的整体合力。为此，省域（地区）之间的生态补偿还只停留在政策执行上，没有形成完整的制度体系。2020年4月20日，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局联合印发了《支持黄河流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，对黄河流域开展横向生态补偿机制试点工作具有很好的指导作用。

（一）宁夏在生态补偿机制上取得的成效

1．实施财政投入与环境质量和污染物排放总量挂钩政策生态补偿

2018年，宁夏回族自治区政府办公厅出台了《关于实施财政投入与环境质量和污染物排放总量挂钩政策的通知》（宁政办发〔2018〕92号），宁夏回族自治区财政厅和生态环境厅配套制定了《宁夏回族自治区环境质量和污染物排放总量考核奖补和处罚资金管理办法》（宁财规发〔2018〕28号）和《宁夏回族自治区环境质量和污染物排放总量指标考核办法》（宁环发〔2018〕97号）。2019年和2020年，对各市、县（区）未完成任务的考核项目，按相应的奖补标准乘以扣除分数计算，处罚资金3553万元，处罚资金用于对生态环境质量明显改善的市、县（区）进行生态补偿。同时，以2019年生态环境状况指数为评价标尺，对指数明显上升的，按照指数变化情况和国土面积测算补偿金额。

2．积极构建宁夏生态环境损害赔偿制度

为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办发〔2017〕68号）精神，2018年12月，宁夏回族自治区党委办公厅印发了《宁夏回族自治区生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（宁党办〔2018〕107号），随后生态环境厅起草了《宁夏回族自治区生态环境损害赔偿磋商办法》等八项配套制度，并建立专家库。2020年在宁夏构建责任明确、途径畅通、机制完善、技术规范、赔偿到位、修复有效、公开透明的生态环境损害赔偿制度体系。

3．生态补偿政策得到有效落实

围绕森林、草原、湿地、水土保持分类推进生态补偿制度建设，2017—2019年在落实中央财政森林、草原、湿地和水土保持等生态效益补偿资金64.7亿元的基础上，宁夏回族自治区财政配套安排资金6.03亿元，宁夏19个市、县（区）以及6个国家级自然保护区涉及森林生态效益补偿，有效改善了生态环境质量。同时，启动实施了新一轮退耕还林工程，宁夏退耕还林国家及自治区生态补偿资金总额达到12.89亿元。开展了宁夏重点湿地保护与恢复、退耕还湿和湿地生态效益补偿，中央和自治区湿地补助资金达到2.39亿元，对4个湿地自然保护区、14个国家级湿地公园和10个自治区级湿地公园进行了补助，宁夏65万亩重点湿地得到有效保护与恢复，完成退耕还湿7.9万亩，有效恢复和提高了湿地生态系统功能。

4．全力开展黄河流域横向生态补偿机制

宁夏回族自治区财政、生态环境、水利、林草等部门紧密围绕当前宁夏黄河流域生态保护和治理的现状，找准存在的突出问题和薄弱环节，与各市、县（区）共同探讨如何建立流域上下游横向生态补偿机制。编制了《关于黄河流域上下游横向补偿保护补偿机制建设的总体思路（初稿）》，随后财政厅组织生态环境厅、水利厅、林草局共同赴浙江、安徽、福建等省开展区外调研，就推进黄河流域生态补偿落地中的困难、问题、政策框架设计、指标体系核算、财政资金筹集等事宜进行多轮探讨交流，形成了《关于黄河宁夏段上下游横向生态补偿机制建设的调研报告（初稿）》，积极研究制定区内补偿资金分配量化考核办法。

5．稳步推进黄河流域省级生态补偿机制

2020年4月，财政部、生态环境部、水利部和国家林草局四部门联合发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（以下简称《方案》）。根据《方案》要求，黄河全流域横向生态补偿机制实施范围为沿黄九省（区），试点期间，中央财政专门安排黄河全流域横向生态补偿激励政策，围绕促进黄河流域生态环境质量持续改善和推进水资源节约集约利用两个核心，支持引导各地区加快建立横向生态补偿机制；奖励资金将对水质改善突出、良好生态产品贡献大、节水效率高、资金使用绩效好、补偿机制建设全面系统和进展快的省（区）给予激励，体现生态产品价值导向。宁夏正在积极主动寻求与甘肃、内蒙古开展合作，尽快就各方权责、补偿措施等达成一致意见。同时，2020—2022年在宁夏开展试点，加快推动建立流域横向生态补偿机制。

（二）对策建议

近年来，宁夏实施了一大批生态保护工程，极大提升了源头地区的生态承载力，为周边和下游省区创造了良好的生态环境。宁夏还是经济欠发达省区，在为生态环境建设和保护做出重要贡献的同时，也丧失了发展各类工业、高耗能行业的机会，致使部分县（区）人均经济收入偏低，社会经济发展严重滞后，与周边地区的发展差距不断拉大，生态保护与经济发展矛盾突出，影响了区域协调发展和全面建成小康社会目标进程。2019年，宁夏地方一般公共预算收入为423.6亿元，仅为浙江的0.7%。地方经济不足以支撑黄河生态保护尤其是水源涵养的巨大投入。为此呼吁：

1．建立流域统一管理和生态补偿相结合的系统监管和协调机制

建议在国家层面，明确流域在各行政交界断面的水质要求和考核方法，因地制宜落实生态补偿方式。结合试点地区水环境补偿专项资金的使用情况与成效，针对当前国家和地方开展流域生态补偿与污染赔偿的政策需求，界定流域生态补偿“正补”与“反补”的责任关系。强化流域水质、水量目标考核的行政和经济“双重”约束机制，根据上下游出境断面的水质达标状况、水污染治理成本、发展机会成本、水生态价值和实际用水量少于许可取水量的部分水权，建立水质超标“罚款赔偿”、水质达标“奖励补偿”和水量余留“有偿转换”机制，推进建立水环境补偿长效机制，指导各跨省区流域尽快启动实施上下游省际横向水环境生态效益补偿工作。

2．跨界多元化开展黄河流域生态补偿机制

将省际的资金补偿调整为国家转移支付，由国家测算各省（区）发展损失和受益情况，建立生态补偿转移支付体系。生态环境部加快制定黄河水污染防治条例或黄河流域水资源保护条例，全面加强黄河流域水生态环境保护工作。制定沿黄开发产业项目负面清单，对黄河水资源保护实行终身责任追究制，实行黄河流域上、中、下游水质交接责任制，实行排污许可证、总量控制制度。构建跨界多元化生态补偿制度平台，建立跨界生态补偿约束组织以及编制流域综合治理与保护规划专门机构，签订黄河流域生态环境责任政府间协议。建立和完善黄河流域森林、湿地、农业、矿产、水资源等生态保护机制。制定黄河流域生态补偿的原则、标准和市场多元化生态补偿办法。

3．进一步加大对黄河流域各省区水环境污染治理工作的资金支持力度

由国家设立黄河流域水污染专项治理项目资金和生态补偿专项资金，支持沿黄各省区加大治理力度，提升黄河水质。条件较好的中东部地区可以按照一定标准为西部生态产品输出地区补偿，有些已划定为自然保护地（各类自然保护区）的地区，只要为中下游和左右岸提供生态产品或水资源的就可享受中央财政的补助资金，用于安置自然保护地或水源涵养区部分人口或暂停不利于生态环境保护的人为建设活动。

4．建议国家适当提高退耕还林生态效益补偿标准

根据有关省区的测算，森林所具有的涵养水源、净化空气、保持水土等功能所产生的生态效益，每亩每年提供的价值平均为6260元（《吉林省森林生态系统服务功能评估报告》），目前国家森林生态效益补偿标准为：国有林10元/亩·年、集体个人林16元/亩·年，由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，远不能弥补农民的经济损失。建议由目前的16元/亩提高到30元/亩，同时将森林抚育项目补助列为一项长期性补助政策，使国家对退耕还林补偿标准达到50元/亩，真正做到林农增收致富与生态保护双赢。同时，因不同区位、地域、地类和质量的公益林，其管护成本和生态价值并不相同，受自然地理条件不同等因素的影响，不同区域和不同管护难度的公益林其实际管护成本差异较大，应避免实施一刀切的补偿模式和标准。

5．加强生态公益林效益监测及评价，为补偿提供科技和理论支撑

加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系，建立完善重点公益林生态效益评价机制。开展生态效益绩效评估，用科技手段加强森林生态系统服务功能评估。

6．强化完善生态补偿机制

建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作的可持续生态保护补偿机制。健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度等，合理界定和配置生态环境权利。健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿。积极稳妥发展生态产业，建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制，引导社会投资者加大对生态保护者的补偿。

7．建立完善资源税收政策

建立西部生态补偿基金，完善资源税、资源补偿费、排污费等税费政策，调高“西气东输、西电东送”等能源、资源价格。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税、森林资源税和草场资源税，通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，提高资源的开发利用率。同时，加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能，加大使用资源税费用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

8．在六盘山自然保护区（水源涵养区）开展生态补偿机制试点

补偿办法要简单易操作，从建立试点区、保护、治理、监管等可操作的程序入手。流域上游通过建立水源涵养区，涵养水源、增加水量，为中下游用水地区提供经济社会发展需求的水资源和生态产品，中下游地区再为上游地区提供项目或资金补偿。

“黄河落天走东海，万里写入胸怀间。”黄河流域大部分地区生态环境痼疾多、发展路径倚重倚能，对外开放程度低，贫困人口多、贫困程度深，面临抓保护与促发展的双重历史重任。“为了一江春水向东流”，在习近平总书记的亲自谋划和部署下，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，这是千载难逢的历史机遇，宁夏要紧紧抓住这一机遇，乘势而上，聚势而强。要尊重自然规律、保持历史定力，牢固树立“一盘棋”思想，统筹好当前与长远、整体与局部、开发与保护等各方面关系，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干。要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，充分发挥比较优势，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子，唱响新时代“黄河大合唱”，绘就“保护黄河富宁夏”的历史新画卷！

作者简介 杨学林，宁夏回族自治区政协人口资源环境委员会专职副主任。