建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区研究

王 旭 白 华

党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，坚持山水林田湖草沙综合治理，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，不断提升黄河流域生态治理要求。2020年6月，习近平总书记视察宁夏时强调，宁夏要有大局观念和责任担当，更加珍惜黄河，精心呵护黄河，努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。2020年7月宁夏回族自治区党委十二届十一次全会审议通过了《中共宁夏回族自治区委员会关于建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实施意见》,2020年12月宁夏回族自治区党委十二届十二次全会审议通过的《中共宁夏回族自治区委员会关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，开启了宁夏努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的实践征程。

一、黄河宁夏段概况

黄河是中华民族的母亲河，是我国仅次于长江的第二大河。黄河发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓4500米的约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、陕西、山西、河南及山东等九省（区），最终在山东东营市注入渤海，干流河道全长5464公里。黄河流域从西到东横跨青藏平原、内蒙古平原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元，流域地势西高东低，西部河源地区平均海拔在4000米以上；中部地区海拔在1000—2000米，为黄土地貌，水土流失严重；东部海拔多不超过50米，主要由黄河冲积平原组成，河道高悬于地面之上，洪水威胁较大。

（一）黄河流域上、中、下游的划分

从青藏高原河源到内蒙古托克托县的河口镇为黄河上游，河道长3472公里，落差3496米，流域面积为38.6万平方公里，占黄河全流域面积的51%，支流有大通河、清水河等，该河段水多沙少，蕴藏着丰富的水利资源；从河口镇到河南郑州桃花峪为黄河中游，河道长1206公里，落差890米，流域面积34.4万平方公里，占全流域面积的46%，支流有无定河、延河、汾河、渭河、泾河、洛河、伊河等，该河段水少沙多，是黄河下游洪水和泥沙的主要来源区；从桃花峪以下到入海口为黄河下游，河道长786公里，落差94米，流域面积2.2万平方公里，占全流域面积的3%，支流只有大汶河，是黄河防洪的重点河段。

（二）黄河水资源保障情况

黄河是我国西北和华北地区最大的供水水源，它以其占全国2%的地表径流，承担着全国15%的耕地、12%的人口和50多座大中城市的供水任务。黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。水资源利用较为粗放，农业用水效率不高，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%生态警戒线。

（三）黄河宁夏段基本情况

宁夏是黄河流经9个省区中唯一全境属于黄河流域的省区，自中卫市沙坡头区南长滩入宁夏，至石嘴山市麻黄沟出境，黄河宁夏段全长397公里，其间冲淤形成了宁夏平原。以青铜峡为界，青铜峡以上被称作卫宁平原，青铜峡以下是银川平原。2008年2月评选“全国十大新天府”，宁夏平原作为黄河哺育的塞上江南，以资源富足、水旱从人、生态良好、居民幸福，成为黄河流域唯一入选的新天府。2017年10月10日，在墨西哥召开的国际灌排委执行理事会上，宁夏引黄古灌区被正式授予世界灌溉工程遗产。宁夏历代引黄灌溉的发展，造就了宁夏平原丰富而独特的农田生态系统，成为我国西部重要的生态屏障。

二、宁夏在黄河流域生态保护和高质量发展方面取得的成效

（一）黄河安澜体系建设科学推进

党的十八大以来，宁夏黄河保护和治理取得了巨大成就，有计划、有重点地推进黄河堤防工程，先后实施了五期治理工程，治理河湾64处，新建、加固坝垛615道，新建加固干支流堤防500余公里。近年来，对流经宁夏的397公里黄河两岸实施了防洪防凌、沿黄交通、城乡基础建设、生态旅游文化为一体的黄河标准化堤防工程，打造黄河金岸，建成标准化堤防416公里，从根本上改善了区段河道堤防薄弱的状况，减少了洪凌灾害和河道塌岸损失，为沿黄两岸群众筑起了生命线。目前，黄河宁夏段二期防洪工程正在有序推进建设，工程总长度186公里，累计完成治理河段80余处，新建加固坝垛1042道，该项目被国家确立为172项重大水利工程之一。项目的建设为全面提升黄河宁夏段防洪标准和重要引取水口安全提供重要保障。

（二）生态环境保护治理成效显著

党的十八大以来，宁夏大力实施生态立区战略，深入推进绿色发展，坚持系统治理、源头治理，以森林、湿地、流域、农田、城市五大生态系统为重点，生态环境持续改善。推进山水林田湖草沙系统修复，在黄河堤防外侧和灌区农田建设防护林带，大力恢复林草植被，蓄水保土能力显著增强。生态环境治理取得阶段性成效，黄河宁夏段出境断面连续两年保持Ⅱ类水质，地表水劣Ⅴ类水体全面消除，全区地级市空气质量优良天数比例87.9%，大气和水污染防治、主要污染物总量减排均超额完成国家下达任务。

（三）脱贫攻坚取得决定性成果

宁夏中南部地区是宁夏脱贫攻坚的主战场，宁夏南部山区属国家确定的六盘山集中连片特困地区核心区，其贫困的最主要根源在于严重缺水。因此，宁夏始终围绕黄河水开展脱贫攻坚，先后大规模兴建扬黄工程和在引黄灌区开展移民搬迁工程，加快了宁夏脱贫步伐，脱贫攻坚取得了决定性成果。在引黄灌区移民开发，一批一批干旱缺水地区的贫困群众被有计划有组织地搬迁安置到近水、沿路、靠城的地方生活，从1983年到“十三五”末，累计70多万贫困人口通过自治区各级党委、政府组织开展的吊庄移民、生态移民、脱贫攻坚战异地扶贫搬迁等方式安置到引黄灌区及沿黄地区，确保宁夏如期实现脱贫目标。

（四）高质量发展的综合基础不断加强

近年来，宁夏实施了沿黄经济区战略、区域中心城市带动战略、中南部大县城战略、生态移民战略和银川都市圈等一系列战略措施，初步形成以银川都市圈为龙头，固原、中卫区域中心城市为节点，灵武、红寺堡、同心、盐池、彭阳、泾源、隆德、西吉、中宁、海原等10个县域中心城市为支撑，掌政镇、闽宁镇、红果子镇等43个重点镇为补充的城镇空间格局。重大基础设施建设取得重要进展，银川国际航空港综合交通枢纽全面建成，旅客吞吐量突破1122万人，增速排名全国第一；银西、中兰高铁加快建设，银西高铁开通运营，包银高铁宁夏段全线开工；建成“三环四纵六横”高速公路网，全区公路总里程超过3.5万公里，公路网密度高于全国平均水平；高速公路通车里程超过1700公里，实现了“县县通高速公路”目标；都市圈西线供水工程银川段建成通水，城镇综合承载力显著提升。

三、建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区面临的主要问题

多年来，宁夏在治黄中兴黄、在用黄中护黄，黄河流域的经济社会发展、生产生态环境都得到了很大变化，但先天客观不足与后天人为失养相互作用、历史遗留问题与现实发展难题相互叠加，保护黄河生态和高质量发展依然存在一些薄弱环节和突出问题。

（一）黄河安澜依然面临风险

洪水、冰凌、水沙失衡等自然灾害严重威胁着黄河的安全。一是洪水灾害。宁蒙河段自清朝至1949年间有记载的大洪灾共有24次。近年来，由于工农业用水增加和上游水库大量拦蓄汛期水量，致使进入宁夏河段的水沙关系恶化加剧，造成河道淤积抬高，主槽淤积萎缩，行洪排冰能力下降，宁蒙河段已成为黄河干流又一段地上悬河，河道淤积致使河防工程的防洪标准不断降低，河道形态的恶化又导致主流摆动，严重威胁河防工程的安全。二是凌汛灾害。宁夏河段凌汛灾害也十分严重，20世纪60年代前，年年都有不同程度的凌汛灾害发生。刘家峡水库建成后，宁夏河段开河期凌汛灾害虽然有所减少，但仍时有发生。三是水沙失衡灾害。自古黄河具有“水少沙多，水沙关系不协调”的自然特性。由于河道来水来沙的变化，造成各河段“水少沙多，水沙关系不协调”的问题更加突出，其中，宁夏河段由基本冲淤平衡逐步转为淤积，年均淤积量近1000万吨。受其影响，宁夏河段正在向“悬河”态势恶化。

（二）区域生态环境依然脆弱

生态环境脆弱是整个黄河流域面临的共性问题。宁夏作为黄河流域的重要省区，生态本底条件差，土地沙化、草原退化、水土流失严重、水源涵养退化、森林量少、湿地萎缩等现象明显，水质污染加剧、工业污染点多、农业污染面广、城市污染量大等问题普遍存在。特别是土地沙化、草场退化、水土流失严重等形势严峻。近年来，尽管宁夏高度重视沙漠化防治，是全国第一个实现了沙漠化逆转的地区。但截至目前，全区沙化土地仍占总面积的22.4%，有13个县（区）300多万人、198万亩农田、1815万亩草场直接遭受风沙危害，有250万亩陡坡耕地和严重沙化耕地遭受水土流失和风沙危害；随着人口增加和农业、工业的发展，耕地面积不断扩大，致使草场面积逐年减少，其中90%以上的草场存在着不同程度的退化，直观表现为植被严重破坏，水土流失和风蚀加剧，草场面积大幅减少；水土流失治理难度不断加大，水土流失主要在黄土丘陵沟壑区，大多位于宁夏中南部范围内，这些地方土质疏松贫瘠、终年缺少植被，黄土易被侵蚀等特点，遇夏秋暴雨，往往造成严重水土流失。

（三）水资源供需矛盾依然突出

黄河流域资源性缺水严重，流域平均径流量仅占全国的2%；人均水资源量仅为全国人均水资源量的27%。宁夏地处我国西北荒漠与绿洲交接的生态脆弱区，干旱地区占64.1%，半干旱地区占27%，半湿润地区仅占8.9%，干旱缺水是宁夏的基本区情特点。多年平均降雨量不足黄河流域平均值的2/3和全国平均值的一半，人均水资源拥有量仅为全国平均水平的30%，加之水资源利用粗放，工农业用水效率仍然不高，宁夏引黄灌区对黄河分水的依赖性很大，但农业灌溉水有效利用系数仅为0.45，低于全国0.5的平均水平。宁夏中南部地区，可利用水资源量十分贫乏，水源涵养退化、森林覆盖量少，涵养水量严重不足，自身干旱缺水导致倚重黄河来水，增加了黄河水资源开发负担，资源性、工程性、水质性缺水问题突出。

（四）发展质量依然亟待提高

宁夏属黄河上中游地区发展不充分的7省区之一，由于受区域位置、资源开发、发展基础、市场通道和投资强度等因素的影响，多年来依靠资源开发、能源利用拉动经济增长，土地、水源、能源利用粗放，经济结构矛盾突出、传统产业转型升级步伐滞后、内生动力不足、资源环境约束趋紧、对外开放程度低等深层次问题，直接影响发展的质量和效益。从黄河流域区域内经济发展差距来看，宁夏在黄河流域9省区的发展中还是比较滞后的，2019年宁夏人均GDP为5.42万元，在黄河流域9省区中位列第六，比排名第一的山东低1.86万元。从发展的实际看，宁夏传统产业仍占工业产值75%以上，新经济、新产业虽然增势强劲，但起步相对较迟、规模较小、创新不足，经济结构“倚重倚能”特质较为明显，新型工业化、城镇化、农业现代化水平较低，高质量发展动力不足。

四、建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的对策建议

黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，为黄河流域9省区加快发展带来了新的重大机遇。对于宁夏而言，建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区更是提供了难得的历史机遇。坚持以黄河流域生态保护和高质量发展统领宁夏经济社会发展，以重大项目、重大工程为战略抓手，从以下几个方面入手，共同抓好大保护，协同推进大治理。

（一）保障黄河安澜

保障黄河安澜是建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的重中之重，以黄河宁夏段的安全促进黄河全流域的安澜。围绕黄河水少沙多、水沙关系不协调的复杂难治症结，统筹谋划上下游、干支流、左右岸，分类施策开展泥沙综合治理；加快推进黄河黑山峡水利枢纽工程建设，完善以重大水利工程为主的水沙调控体系，加强与上下游骨干工程协同联动，提高全流域水沙调控能力；围绕加强防洪防凌，进一步加强黄河干流标准化堤防建设，率先实施好河道和滩区综合治理工程，打造百年防堤，有效防洪防凌，建成黄河流域河道堤防安澜样板区；围绕灾害应对体系和能力建设，从“维持黄河健康生命”的新视角，充分运用现代技术手段，建立灾害监测预警网络，实现区域范围内数据资源跨部门和跨省域共建共享，采用数字黄河、模型黄河等先进技术手段，逐步实施增水（节水）、减沙、调控水沙、恢复黄河生态环境等综合措施，建设“智慧黄河”走在前，确保科学治黄。

（二）加强生态保护修复

因地制宜开展黄河流域分类分区生态保护与修复，针对依然脆弱的生态环境，在推进黄河流域山水林田湖草沙一体化保护的同时，重点还应结合宁夏地处黄河流域上中游因受气候变化影响较大，具有生态脆弱性和气候脆弱性的特征，加强适应气候变化的生态保护修复，探索走好“生态优先、绿色发展”道路。实施重点生态保护修复工程，以黄河、贺兰山、六盘山、罗山“一河三山”为重点，立足宁夏北部引黄灌区、中部干旱带、南部山区不同生态类型，建设以黄河干流为主轴，以宁夏平原为重点的北部引领黄河流域生态保护和高质量发展先行区的核心示范区，以中部干旱带为重点的中部防沙治沙示范区，以南部山区为重点的水源涵养示范区。

（三）推动水资源高效利用

坚持把水资源作为最大的刚性约束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，落实最严格水资源管理和节水型社会建设考核，合理规划人口、城市和产业发展，推进水资源节约集约利用。对流域水资源科学规划，科学划定区域、行业用水效率管控红线，明确用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”，结合黄河取水总量控制指标，建立覆盖农业、工业等重点领域节水定额标准体系，坚决抑制不合理用水需求。大力推进节水型社会、节水型城市建设，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

（四）推动经济高质量发展

推动经济高质量发展的重点是发挥区域优势抓好产业发展，特别是突出重点抓好适宜产业的发展，宁夏确定的电子信息、新型材料、绿色食品、清洁能源、葡萄酒、枸杞、奶产业、肉牛和滩羊、文化旅游九大特色产业无疑是宁夏的最适宜产业。同时，结合宁夏已形成的产业基础，大力推进能源重化产业转型升级，支持引导特色优势产业集聚集约发展，加快发展现代特色农业，推动产业向高度化、绿色化、智能化、融合化方向发展。依托宁东基地煤化工产业基础优势，推动煤制油、煤制烯烃等煤化工产业向高端化、精细化方向发展。按照黄河流域生态保护和高质量发展提出的新要求，结合区域特色资源，走出一条具有宁夏特色的产业高质量发展路子，以产业的高质量推动经济的高质量发展。

（五）提高沿黄城市群承载力

宁夏沿黄城市群是带动宁夏高质量发展的动力系统，充分发挥沿黄地区城市群资源环境承载力高、国土空间开发适宜性好、交通发达、产业基础雄厚、发展潜力大等诸多优势，提高产业的承载能力和人口吸纳能力，将中南部贫困缺水地区人口吸纳到沿黄地区，不仅解决了中南部贫困问题，也为宁夏沿黄地区提供人力资源保障，促进宁夏产业和经济更快发展。加快推进银川都市圈协同发展，高质量高标准发展银川区域中心城市，增强中心城市的经济和人口承载能力与引领带动能力，充分发挥银川中心城市的龙头带动作用，推动银川、石嘴山、吴忠和宁东一体化发展，以创新、绿色、智慧、宜居为目标，推进基础设施互联互通、产业发展协作互补、生态环境共保共治、公共服务共建共享，形成同城效应和整体优势，打造黄河流域高质量发展引领区。

（六）推动科技创新

宁夏作为黄河流域生态保护和高质量发展先行区，要在突出科技创新方面走在前，持续实施创新驱动战略，以打造沿黄科技创新改革试验区、现代农业科技创新示范区、防沙治沙科技创新示范基地等为基础，争取国家支持布局建设一批重大科学技术基础设施，将实施黄河流域生态保护和高质量发展战略的科技创新平台布局在先行区，建设一批国家实验室、国家技术工程中心、检验检测中心等国家级研发平台，加快推进科技创新，提升黄河流域整体科技创新能力。为流域生态保护、环境治理、防沙治沙、改良治理沙化和盐碱化土地等提供技术支撑，为加快流域经济转型升级、加快新旧动能转换，为更多适合流域绿色发展需要和未来新技术变革趋势的现代产业体系作出积极贡献。

作者简介 王旭，宁夏回族自治区发展和改革委员会经济研究中心副研究员；白华，宁夏回族自治区发展和改革委员会培训中心经济师。