宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系研究

徐庆林

自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。宁夏地处西北内陆，是我国北方防沙带、丝绸之路生态防护带和黄土高原—川滇生态修复带“三带”交会点，在全国生态安全战略格局中具有特殊地位，集中分布有森林、湿地、草原、荒漠等多种生态系统。多年来，宁夏自然保护地生态保护成效显著，但也存在资源本底不清、体制机制不顺、范围交叉重叠等问题，制约了宁夏自然保护地的保护和发展。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻落实习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大确定的重大改革任务，也是宁夏努力建设黄河流域生态保护与高质量发展先行区的生动实践，对于推进自然资源科学保护与合理利用，促进人与自然和谐共生，建设美丽新宁夏、共圆伟大中国梦，具有极其重要的现实意义和历史意义。

一、宁夏自然保护地基本现状

2018年至2019年，根据国家林草局的统一部署，宁夏先后组织开展自然保护地大检查、自然保护地生态保护红线评估前期调查、自然保护地摸底调查等前期工作。初步掌握了辖区内自然保护地的类型、数量、规模和分布现状；摸清了每个自然保护地的面积、边界、主要保护对象、功能区划、交叉重叠、管理体制、机构编制、人员队伍等基本情况；查清了宁夏自然保护地存在的主要问题，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系相关工作奠定了基础。

（一）基本现状

宁夏现有自然保护地58处，其中国家级33处、自治区级25处。包括自然保护区、湿地公园、森林公园、沙漠公园、地质公园、矿山公园、自然保护点等7种类型。自然保护地批复累加总面积631042.31公顷，占宁夏国土总面积的12.15%；交叉重叠面积59559.51公顷，去除重叠后面积581507.75公顷，占宁夏国土总面积的11.19%。2018年国家机构改革之前，国土、环保、住建、水利、林业等部门根据各自管理职能和自然资源保护与利用的特点，对自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类保护地进行相应管理。2018年10月，新成立自治区林业和草原局，统筹负责管理自治区各类自然保护地。原属生态环境厅、农业农村厅和中卫市管理的沙坡头、云雾山、南华山等保护区管理局已完成转隶。

（二）存在的主要问题

经过摸底调查和评估论证，宁夏自然保护地总体保持稳定，自然保护地内的森林、草原、湿地、荒漠生态系统、野生动植物资源和自然遗产等得到了较好保护。同时也存在一些不容忽视的问题和困难，亟待研究解决，主要表现在以下六个方面。一是思想认识不够到位。个别地方还没有完全树立绿色发展的理念，自然资源受到破坏、自然植被保护修复措施不到位等情况依然存在，自然保护地生态保护与经济发展的矛盾日益突出。二是保护范围交叉重叠。宁夏各类自然保护地交叉重叠情况较为普遍，既存在范围完全重合的情况，也存在部分重叠、交叉重叠的情况，导致“一地多牌”、土地权属不清等问题。一些自然保护地内既有自然保护区的牌子，同时还加挂森林公园、地质公园、湿地公园、国有林场、风景名胜区等牌子，造成职责不清，权属不明，不同程度地影响自然资源保护管理成效。三是管理体制机制不畅。在机构改革前，保护地多头管理问题长期存在，宁夏回族自治区林业、环保、农业、地质矿产、水利等部门履行各自职责，分工不够明确，保护管理的合力不足。一些保护地没有成立正式的管理机构，管护主体不清，管理失位错位。四是四至边界尚未确界。大部分自然保护地存在边界不清、区划不合理、范围界线不清、破碎化的问题，导致保护地内的自然资源得不到有效管理，违法违规活动难以得到有效控制。五是“一地多证”矛盾突出。宁夏近半数自然保护地内存在人类活动，居民持有林权证、草原证，存在“一地多证”问题，给自然保护地保护管理增加了诸多不便。六是资金投入普遍不足。绝大部分自然保护地因投入不足，导致基础设施设备陈旧和短缺，保护管理和服务保障能力整体薄弱。宁夏保护地的投资主要为中央和自治区财政项目支持，地级市及各县（市、区）财政几乎没有投入。2018年自治区设立“三山保护区能力建设专项”后，各级政府才逐步给予相关自然保护地一定的资金支持。

二、取得的初步成果

为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中办发〔2019〕42号，以下简称《指导意见》）精神，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，推进美丽新宁夏建设，2020年1月，宁夏回族自治区印发了《宁夏建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》（宁党办〔2020〕2号，以下简称《实施意见》），全面启动建设工作。宁夏回族自治区林草局抽调技术骨干组成工作专班，编制了《2020年以国家公园为主体的自然保护地调查评估规划项目实施方案》，会同技术支撑单位，紧紧围绕自然保护地摸底调查、评估论证和整合优化等重点任务，统筹推进各项工作。反复征求各市、县（区）和宁夏回族自治区有关部门的意见建议，多次修改完善，编制了《宁夏自然保护地整合优化预案（送审稿）》，并已上报国家有关部委审核。

（一）取得的初步成果

目前，宁夏自然保护地整合优化预案初步成果已基本完成。经整合优化，全区自然保护地面积的占比由11.19%增加到12.03%，自然保护区数量由13个增加到14个，自然公园由45个整合为41个，符合“面积不减少、功能不降低、性质不改变”的要求。整合优化前，宁夏共有自然保护地58个，去除重叠后面积58.15万公顷，占宁夏国土总面积的11.19%。将现有的58个自然保护地整合优化成50个（面积60.16万公顷，占宁夏国土总面积的11.58%，比去除重叠面积增加2.01万公顷），另拟新设立5个自然保护地（总面积2.32万公顷，分别是红寺堡酸枣梁自治区级自然保护区、宁夏香山国家草原自然公园、宁夏西华山国家草原公园、惠农迎河湾自治区级湿地公园、宁东海子井自治区级湿地公园）。整合优化后，宁夏境内自然保护地不存在交叉重叠，共有自然保护地数量55个，面积62.48万公顷，占自治区国土总面积的12.03%，比去除重叠面积增加4.33万公顷。

（二）经验做法

在编制整合优化预案过程中，坚持牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，紧密结合国土空间规划，划定并严守生态保护红线，科学构建自然保护地体系，做到应保尽保，不断筑牢生态安全屏障。

1．坚持实事求是，深入调查，切实厘清现状底数

2019年底，组织开展了以县级行政区域为单元的摸底调查，掌握了辖区内自然保护地的类型、数量、规模和分布现状，查清了每个自然保护地的面积、边界、主要保护对象、功能区划、交叉重叠、管理体制、机构编制、人员队伍等基本情况。同时，联合国家林草局经济发展研究中心在深入调查研究的基础上，形成了《宁夏自然保护地体系整合优化完善研究报告》，为自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整提供了有力的智力支撑。

2．坚持问题导向，全面梳理，统筹研究处置办法

在自然保护地整合优化中，充分利用第三次国土调查、宁夏林地保护利用规划、森林资源调查、高分辨率遥感影像等基础数据资料，全面梳理自然保护地交叉重叠、重复命名、一地多证、多头管理等历史遗留问题，分析保护地生态保护红线内永久基本农田、一般耕地、镇村、基础设施、集体人工商品林等各类现实矛盾。收集保护地整合优化的诉求和举证材料，梳理矛盾问题清单，先后3轮与各市、县（区）对接，共同商定处置办法；在整合优化过程中，广泛征求各地、各部门意见，21个自然保护地体系建设领导小组成员单位积极参与，提出许多宝贵意见和建议。

3．坚持政策标准，统筹协调，不断整合优化方案

深入学习领会中央《指导意见》、宁夏回族自治区《实施意见》及《自然资源部 国家林草局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》等政策标准和技术规则，自治区自然资源厅和林草局联合制定《生态保护红线矛盾问题处置意见（试行）》。根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求，统筹推进自然保护地整合优化和生态保护红线划定工作，调整后的自然保护地划入生态保护红线。针对梳理出的矛盾问题，与各市、县（区）反复沟通对接，分析研究整合优化方案。合理把握整合优化力度，妥善处理整合归并难题，特别是对沙坡头、火石寨、白芨滩、哈巴湖等国家级自然保护区和青铜峡库区省级湿地自然保护区等矛盾问题突出的自然保护地开展实地踏查，深入研究，提出多个整合优化方案进行反复比选，不断优化完善自然保护地整合优化预案。

4．坚持尊重历史、分类施策，确保自然保护地应保尽保

第一，将自然保护地一般控制区内集中连片、位于自然保护地边界区域的永久基本农田调出自然保护地范围，整合优化从自然保护地内调整出的永久基本农田面积达到整合优化前的72%，涉及26个自然保护地。第二，将自然保护地一般控制区内位于自然保护地边界区域集中连片的城镇建成区调出自然保护地范围，整合优化后自然保护地内城镇建成区面积调出占整合优化前的70%，涉及41个城镇建成区。第三，将自然保护地一般控制区内位于自然保护地边界区域集中连片的村庄调出自然保护地范围，整合优化后调出占比67%，涉及村庄261个，约5.15万人。此外，人工商品林、矿业权、开发区和重点工程项目与自然保护地之间的矛盾冲突也得到了最大程度的化解。

三、对策建议

根据国家和自治区批复的自然保护地整合优化方案，组织编制《宁夏自然保护地发展规划》，并对整合优化后的各类自然保护地总体规划进行修编，构建分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的新型自然保护地体系。

（一）积极开展贺兰山国家公园设立工作

贺兰山、六盘山国家公园已纳入全国国家公园总体规划方案，设立贺兰山国家公园已列入“十四五”规划范围。目前，宁夏回族自治区林草局已组织编制了《贺兰山国家公园设立方案（送审稿）》报国家林草局初步审查。下一步，在国家林草局的主导下，积极与内蒙古自治区沟通对接、密切协作，共同协商将宁夏和内蒙古的贺兰山自然保护区整合归并，设立跨省区国家公园。同时，组织修订完善《贺兰山国家公园设立方案》，开展科学考察，编制符合性论证报告、社会影响评价报告和总体规划，为国家公园设立、建设夯实基础。

（二）创新自然保护地建设发展机制

抢抓宁夏努力建设黄河流域生态保护与高质量发展先行区的历史机遇，强化黄河流域国家级湿地公园、自然保护区生态保护修复工作，开展环境治理、生态修复，推进智慧保护地建设，在贺兰山、六盘山、罗山、南华山、云雾山、火石寨等国家级自然保护区开展基础设施、资源安全、天空地一体化监测、科研宣教等工程，逐步实现建设管理规范化和标准化，提升能力建设。

（三）建立统一高效规范的制度体系

整合优化后，按国家公园、自然保护区、自然公园分级整合管理结构，分类设置自然保护地机构，纳入行政事业管理序列。加快治理体系法治化进程，修改《宁夏回族自治区自然保护区管理办法》，提高立法位阶，上升为地方性法规；制定《宁夏回族自治区自然公园管理办法》《宁夏自然保护地生态环境监督办法》等，明确自然保护地功能定位、保护目标、管理利用原则，建立统一执法机制，完善规章标准，形成管理规范、标准统一、审批简明、操作简捷的制度保障体系。

（四）拓宽资金投入渠道

统筹中央和地方各类资金，保障国家公园等各类自然保护地保护、运行和管理。合理划分中央与宁夏事权，国家公园、国家级自然保护区和自然公园由中央财政专项保障，宁夏回族自治区财政给予配套支持。宁夏回族自治区财政设立自然保护地能力建设专项资金，列入年度预算，加大对各类自然保护地基础能力建设。各级各类自然保护地所在地政府要设立自然保护地管理和野生动植物保护专项经费，纳入年度地方财政预算，并根据国民经济增长速度逐年增长，为自然保护地野生动植物保护、救助提供保障。探索建立碳汇交易等市场化生态补偿机制和野生动物肇事损害赔偿制度、野生动物伤害保险制度。探索建立完善经营收入、社会捐赠管理制度和绿色金融支持机制，设立绿色产业基金，发挥开发性、政策性金融机构作用，不断丰富和满足自然保护地体系建设需求，有力推进保护地建设。

（五）加强支撑保障体系建设

一是建立绩效考核体系。建立清单责任制，明确各级保护地管理机构的责任，实行权力清单和责任清单制，明确责任人，坚持依法依规、严格监管，明确落实地方政府主体责任、保护地管理机构保护责任、行业主管部门管理责任、生态环境监督责任。定期组织对自然保护地管理情况进行评估，把地方政府和单列管理机构对各类自然保护地管理情况纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。二是建立科技支撑体系。设立重大科研课题，对自然保护地关键领域和技术问题进行系统研究。建立健全自然保护地科研平台和基地，促进成熟科技成果转化落地。推进自然保护地资源可持续经营管理、自然教育、生态康养等活动研究建立认证机制。充分利用大数据、物联网、云计算等现代技术手段开展保护利用活动。三是建立文化宣传教育体系。以森林公园、湿地公园和自然保护区、地质公园、风景名胜区等为依托，深入挖掘森林文化、湿地文化、动物文化等资源，不断丰富自然保护地文化内涵，推进森林体验基地建设和体验式教育，深入开展各类创建活动，加强自然保护地文化宣教服务基础设施建设，构建起自然保护地文化宣传教育体系。

作者简介 徐庆林，宁夏回族自治区林业和草原局党组书记、局长。