- 中国食品安全治理评论（2019年第2期/总第11期）
- 吴林海 浦徐进 王建华 尹世久 食品安全风险治理研究院 江苏省食品安全研究基地
- 4字
- 2021-05-11 17:38:15
本刊特稿
完善新时代中国食品安全检验检测体系[1]
吴林海 黄锦贵[2]
摘要：食品检验检测机构是进行食品安全风险监测、监督、抽检等工作的主要机构，其构成、分布、装备等是食品安全风险治理体系与治理能力的重要组成部分。原国家食品药品监管总局2015年1月23日印发了《关于加强食品药品检验检测体系建设的指导意见》（食药监科〔2015〕11号》，以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出了食品药品检验检测体系建设的指导思想、层级架构模式，明确了各层级检验检测机构的功能定位，强化了检验检测体系服务食品药品监管的核心职能，部署了改革任务，提出了建设重点，规范了保障机制。本文主要是基于国家市场监督管理总局2018年公开发布的相关数据，研究食品安全检验检测机构及其体系的建设现状，分析存在的问题，提出相关对策。
关键词：食品安全 检验检测体系 总体状况 改革发展
一 检验检测机构的总体状况
为加强认可及检验检测市场监管，根据国家统计局关于批准执行检验检测统计调查制度要求和《检验检测机构资质认定管理办法》《认可机构监督管理办法》有关规定，国家市场监督管理总局于2019年2月15日发布了《市场监管总局办公厅关于开展2018年度认可及检验检测服务业统计工作的通知》，要求开展2018年度认可及检验检测服务业统计工作。主要基于国家市场监督管理总局认可与检验检测监督管理司组织的全国检验检测机构调查的数据展开分析。截至2018年底，全国31个省、自治区、直辖市向中国国家认证认可监督管理委员会（以下简称认监委）上报了调查数据。
（一）检验检测机构的数量
来自国家市场监督管理总局发布的数据显示，2018年，全国共有各类检验检测机构39472家。图1是2014～2018年我国各类检验检测机构数量及增长情况。近年来，我国各类检验检测机构数量呈持续上升趋势。到2018年全国各类检验检测机构数量将近4万家，较上年36327家增长8.66%。
图1 2014～2018年全国检验检测机构数量及增长情况
资料来源：国家市场监督管理总局：《全国检验检测服务业统计简报（2014～2018年）》。
（二）检验检测机构的营业收入
图2反映了2014～2018年我国检验检测机构营业收入和增长情况。图2显示，2014年我国检验检测机构实现营业收入为1630.89亿元，之后持续增长。2018年营业收入达到2810.50亿元，比2017年增长18.21%，创历史新高。2014～2018年，我国检验检测机构营业收入累计增长72.42%，年均增长14.48%，营业收入规模整体呈平稳较快增长态势。由此可见，我国检验检测市场规模与检验检测机构数量基本上保持同步稳定上升趋势。
图2 2014～2018年全国检验检测机构营业收入及增长情况
资料来源：国家市场监督管理总局：《全国检验检测服务业统计简报（2014～2018年）》。
（三）检验检测机构出具的报告份数
2018年，我国各类检验检测机构共出具检验检测报告约4.28亿份，较2017年增长13.83%。近年来，我国检验检测机构出具报告份数呈平稳上升趋势，从2014年的3.11亿份一直上升到2018年的4.28亿份，增长率一直保持在5%以上，并于2018年达到历史最高点（见图3）。
图3 2014～2018年全国检验检测机构出具报告份数及增长情况
资料来源：国家市场监督管理总局：《全国检验检测服务业统计简报（2014～2018年）》。
（四）检验检测机构的从业人员
图4显示，2018年末，全国检验检测服务业共有从业人员1174300人，全年新增就业人数54963人，增长率为4.91%，平均每个检验检测机构就业人员29.75人。
图4 2014～2018年全国检验检测机构从业人员及增长情况
资料来源：国家市场监督管理总局：《全国检验检测服务业统计简报（2014～2018年）》。
（五）检验检测机构的仪器设备
2018年底，全国共有各类检验检测机构39472家，拥有各类仪器设备633.77万台（套），仪器设备资产原值3195.54亿元。图5是2014～2018年我国各类检验检测机构仪器设备情况，从2014年的3996396台持续增长到2018年的6337700台（套）。2014～2018年平均每人拥有设备台（套）分别为4.60台（套）/人、4.72台（套）/人、5.14台（套）/人、5.14台（套）/人和5.40台（套）/人。
图5 2014～2018年全国检验检测机构的仪器设备情况
资料来源：国家市场监督管理总局：《全国检验检测服务业统计简报（2014～2018年）》。
（六）检验检测机构的实验室面积
实验室面积是反映检验检测机构能力的一个指标。图6显示，2018年，我国检验检测机构实验室面积为7120.74万平方米，比上年增长9.82%。
图6 2014～2018年全国检验检测机构实验室面积情况
资料来源：国家市场监督管理总局：《全国检验检测服务业统计简报（2014～2018年）》。
二 食品安全检验检测机构的总体状况
食品安全检验检测机构是整个检验检测机构的重要组成部分。基于国家市场监督管理总局的数据，相关情况分析如下。
（一）食品检验检测机构的数量与构成
截至2018年底，我国共有食品检验检测机构3727家，占全国检验检测机构总数的9.44%。其中，事业单位制、企业制、社会团体的食品检验检测机构数量分别为3205家、521家、1家，占全部食品检验检测机构总量的比例分别为85.99%、13.98%、0.03%。
（二）食品检验检测机构的层次
为了规范检验检测机构资质认定工作，加强对检验检测机构的监督管理，原国家质量监督检验检疫总局于2015年4月14日印发的《检验检测机构资质认定管理办法》（总局令第163号）明确规定：“国务院有关部门以及相关行业主管部门依法成立的检验检测机构，其资质认定由国家认监委负责组织实施；其他检验检测机构的资质认定，由其所在行政区域的省级资质认定部门负责组织实施。”由此可见，我国的检验检测机构实施资质认定的分层管理体制。
1.国家级食品检验检测机构
按照原国家质量监督检验检疫总局资质认定的分层管理办法，2018年，我国国家级食品检验检测机构达到513家，占全部食品检验检测机构总数的13.76%。按照区域的分布数量，食品检验检测机构数量排序前十位的省、自治区、直辖市依次为广东（61家）、北京（53家）、山东（39家）、浙江（31家）、江苏（30家）、黑龙江（22家）、上海（20家）、四川（19家）、福建（19家）和辽宁（19家）。以上10个省份所分布的国家级食品检验检测机构数量占全部国家级食品检验检测机构数量的61.01%。
从行业领域来看，2018年食品检验检疫、食品技术监督和农产品质量检验三大领域国家级食品检验检测机构数量分别为237家、94家和55家，分别占全部食品检验检测机构总数的46.20%、18.32%和10.72%，累计占比为75.24%（见图7）。
图7 2018年国家级食品检验检测机构行业分布
资料来源：根据中国国家认证认可监督管理委员会相关资料整理计算得到。
2.省级食品检验检测机构
图8显示，省级层面食品检验检测机构数量达到3214家，占全部食品检验检测机构总数的86.24%。16个省、自治区、直辖市拥有的省级食品检验检测机构数量超过100家，依数量大小的排序分别为河南（270家）、云南（203家）、湖南（200家）、黑龙江（188家）、四川（179家）、江苏（172家）、辽宁（163家）、浙江（155家）、吉林（155家）、山东（148家）、河北（138家）、广西（135家）、湖北（134家）、广东（133家）、江西（118家）和安徽（117家）。
图8 2018年省级食品检验检测机构超过百家的地域分布
资料来源：根据各省、自治区、直辖市市场监督管理局官方网站相关资料整理计算得到。
从区域来看，2018年六大区域省级食品检验检测机构规模比重分别为：华东26.45%，华北10.89%，中南27.13%，西南14.93%，东北15.74%，西北4.85%。华东、华北、中南三大区域占到省级食品检验检测机构总量的64.47%。
（三）食品复检机构总体情况
为规范食品（含食品添加剂）安全监督抽检复检、异议工作，进一步提高工作效率，有效防控食品安全风险，依据《食品安全法》《食品安全抽样检验管理办法》等法规，国家市场监管总局于2018年9月5日印发了《市场监管总局办公厅关于进一步规范食品安全监督抽检复检和异议工作的通知》（市监食检〔2018〕48号，以下简称《通知》）。该《通知》明确规定：“受理部门应当自出具受理通知书之日起7个工作日内，在公布的复检机构名录中，遵循便捷高效原则，随机确定复检机构进行复检。因客观原因7个工作日不能确定复检机构的，可适当延长，但应当将延长的期限和理由告知申请人。复检机构无正当理由不得拒绝复检任务，确实无法承担复检任务的，应当于2个工作日内向相关食品安全监督管理部门作出书面说明。无正当理由，一年内2次拒绝承担复检任务的，食品安全监督管理部门可停止其承担的食品安全抽样检验任务，并向复检机构管理部门提出撤销其复检机构资质的建议。确定复检机构后，受理部门应当将复检受理事项告知初检机构和复检机构，并通报不合格食品生产经营者住所地食品安全监督管理部门。”
在现行的《检验检测机构资质认定能力评价 食品复检机构要求》（RB/T 216-2017）中，食品复检机构的定义为：“国务院认证认可监督管理、食品药品监督管理、卫生行政、农业行政等部门共同颁布的‘复检名录’中的检验机构，食品复检机构有不同的复检领域。”食品复检机构名录公布的条件要求执行《检验检测机构资质认定能力评价 检验检测机构通用要求》（RB/T 214-2017）、《检验检测机构资质认定能力评价 食品检验机构要求》（RB/T 215-2017）和《检验检测机构资质认定能力评价 食品复检机构要求》（RB/T 216-2017）等规范。
国家认监委先后在2011年、2013年和2016年公布了三批食品复检机构名录，数量分别是104家、32家和56家，总计为192家。全国192家食品复检机构数量排在前五位的省市依次为广东（16家）、北京（15家）、浙江（13家）、山东（11家）和四川（11家），而西藏和青海目前暂时还没有资质认定的食品复检机构。从检测项目来看，承担重金属、农药残留、非法添加物、食品添加剂和兽药残留的食品复检机构依次为180家、166家、164家、156家和153家（见图9）。重金属、农药残留、非法添加物、食品添加剂和兽药残留等5个检测项目也是现阶段全社会关注的食品安全重点检测项目。
图9 2018年食品复检机构检测的项目分布
资料来源：根据中国国家认证认可监督管理委员会相关资料整理计算形成。
中国政府购买服务信息平台于2019年6月12日公布了《国家市场监督管理总局本级食品安全抽检监测承检机构采购项目中标公告》，择优选取了50家食品安全抽检承检机构拟承担2019～2021年度国家市场监督管理总局本级食品安全抽检工作，在全国范围内开展各类食品的抽检任务，采购项目预算金额为33000万元人民币，其中2019年度预算金额为11000万元。2019年食品安全抽检承检机构的任务包括但不限于国家市场监管总局下达的《市场监管总局关于印发2019年食品安全监督抽检计划的通知》（国市监食检〔2019〕35号）等文件中明确的任务，在全国范围内开展粮食加工品、食用油（油脂及其制品）、调味品、肉制品等食品的抽检任务，全年抽检、监测等总数约4.7万批次。在50家国家食品安全抽检承检机构中，有27家是食品复检机构，占比54%。该结果表明，申请食品复检机构资质有利于提高食品安全监督抽检采购项目的中标概率。
三 食品检验检测体系建设中存在的主要问题与建议
为了促进食品检验检测机构的改革、建设与发展，近十年来尤其是最近几年来国家相关管理部门出台了一系列的文件，食品检验检测机构也积极推进改革，虽然取得了明显成效，但仍然存在较为突出的问题。
（一）存在的主要问题
综合相关情况，食品检验检测机构及体系建设中存在的主要问题如下。
1.区域分布不平衡
图10显示，2018年全国六大区域食品检验检测机构的区域分布为：华东26.99%，华北11.89%，中南26.67%，西南14.25%，东北15.00%，西北5.21%。华东、中南两大区域布局的食品检验检测机构占到全国总量的53.66%。虽然食品检验检测机构在区域上的分布与所在区域的服务业发达程度、食品产业的规模与精加工水平有关，但上述数据也从一个侧面反映了食品检验检测机构的区域分布并不平衡。
图10 2018年全国食品检验检测机构的区域分布
资料来源：根据各省、自治区、直辖市市场监督管理局官方网站相关资料整理计算得到。
从占比情况来看，全国食品检验检测机构数量3727家，占全国各类检验检测机构39472家的9.44%。各省、自治区、直辖市食品检验检测机构数量占各自区域各类检验检测机构的比重情况如图11所示。其中，吉林省食品检验检测机构数量167家，占全省各类检验检测机构912家的比重为最高，达到了18.31%；青海省占比最低（海南省无省级食品检验检测机构数据），仅占1.70%。由此可见，我国食品检验检测机构在地区布局上具有较大的不平衡性。
图11 2018年各省、自治区、直辖市与全国食品检验检测机构占比状况
注：海南省省级食品检验检测机构无数据。
资料来源：根据中国国家认证认可监督管理委员会官方网站和各省、自治区、直辖市市场监督管理局官方网站相关资料整理计算得到。
2.市场化程度低
目前我国的检验检测市场上，事业单位制的检验检测机构占据市场主体地位。在食品领域事业单位制的食品检验检测机构数量占比高达85.99%，以绝对的优势占据上风。尽管近年来食品检验检测市场化程度日益提高，但由于长期承担政府法定检验任务，导致对食品产业经济和检验检测市场需求不敏感，主要原因是缺乏市场化激励机制，机构运营资金靠政府拨款，运用社会力量和市场机制吸引资金的能力弱，而且事业单位制的食品检验检测机构缺乏现代化管理手段，机构日常运行成本居高不下。
3.县级食品检验检测机构能力不强
以广西壮族自治区为例，截止到2018年11月底，广西壮族自治区食品药品监管系统通过食品领域检验检测资质认定的机构共有24家，其中自治区级食品检验检测机构2家，分别为广西壮族自治区食品药品检验所和广西-东盟食品药品安全检验检测中心。14家地级市食品检验检测机构已实现全部覆盖，其中玉林市有2家。而8个县级市只有2家食品检验检测机构通过了资质认定，在63个县中只有5家县级食品检验检测机构通过了资质认定。
与此同时，县级食品检验检测机构人才短缺，发展乏力问题较为突出。如江西省县级各类食品检验机构工作人员共587名，平均每个县6人。其中，专业技术人员336名，平均每个县3人，初级技术职称以下人员占总数的63.11%，而食品检验专业人员仅占总数的10.64%。专业人员不足导致部分检验检测机构花近百万元购买的气相色谱仪闲置。
（二）改革与发展的要求
为了加快检验检测体系的发展，国家相关管理部门出台了一系列相关政策，主要有以下四类。
1.明确了行业性质和发展方向
国务院办公厅于2011年12月16日印发了《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》（国办发〔2011〕58号），将检验检测服务列入八大高技术服务业之一。2014年8月6日印发的《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）明确规定：加快发展第三方检验检测认证服务，鼓励不同所有制检验检测认证机构平等参与市场竞争，不断增强权威性和公信力，为提高产品质量提供有力的支持保障服务。加强计量、检测技术、检测装备研发等基础能力建设，发展面向设计开发、生产制造、售后服务全过程的分析、测试、计量、检验等服务。建设一批国家产业计量测试中心，构建国家产业计量测试服务体系。加强先进重大装备、新材料、新能源汽车等领域的第三方检验检测服务，加快发展药品检验检测、医疗器械检验、进出口检验检疫、农产品质量安全检验检测、食品安全检验检测等服务，发展在线检测，完善检验检测认证服务体系。开拓电子商务等服务认证领域。优化资源配置，引导检验检测认证机构集聚发展，推进整合业务相同或相近的检验检测认证机构。积极参与制定国际检验检测标准，开展检验检测认证结果和技术能力国际互认。培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证集团。加大生产性服务业标准的推广应用力度，深化国家级服务业标准化试点。
2.明确事业单位机构的改革方向
2011年3月23日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确规定“推进从事生产经营活动的事业单位进行转企改制改革”，此次改革涉及全国126万个机构、4000万余人，主要的思路是“政事分开、事企分开、管办分离”，其中“管办分离”是改革的主体。
为加快检验检测服务业的“转企改制”改革，国务院办公厅于2014年3月11日印发的《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号）明确规定：“各地区、各部门要摸清底数，认真清理现有检验检测认证机构，对职能萎缩、规模较小、不符合经济社会发展需要的机构予以撤销。在此基础上，从三个方面推进整合工作。一是结合分类推进事业单位改革，明确检验检测认证机构功能定位，推进部门或行业内部整合；二是推进具备条件的检验检测认证机构与行政部门脱钩、转企改制；三是推进跨部门、跨行业、跨层级整合，支持、鼓励并购重组，做强做大。”“各地区、各有关部门要充分认识整合检验检测认证机构的重要性和紧迫性，把这项工作放在突出位置，加大工作力度，推动检验检测认证高技术服务业快速发展，为加快转变经济发展方式、促进提质增效升级提供有力支撑。”
3.明确要求推进集聚区建设
当前，我国经济发展进入新常态，正在推进供给侧结构性改革，发展检验检测高技术服务业，有利于扩大内需，培育壮大战略性新兴产业，促进产业结构优化升级。但是，我国检验检测服务业存在事业单位性质检测机构占比高、布局结构分散、机构规模较小、市场占有率不高等一系列不利于发展的问题，难以适应我国经济社会发展的新要求。为贯彻落实《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》（国办发〔2011〕58号）和《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号），促进检验检测高技术服务业发展，原国家质量监督检验检疫总局和国家发展改革委于2016年7月6日联合印发了《关于国家检验检测高技术服务业集聚区建设的意见》（国质检科联〔2016〕301号，以下简称《意见》）。该《意见》提出，“十三五”时期，将在全国规划建设一批影响力大、辐射带动作用明显、社会经济效益好的检验检测高技术服务业集聚区。将集聚区建设成为检验检测认证行业信息、人才、机构汇聚交流的重要基地，培育一批创新能力强、服务水平高、具有国际市场开拓能力的检验检测集团，形成一批检验检测认证知名品牌。要求集聚区具有较强的要素集聚功能，成为检验检测认证机构发展的平台。截至2018年底，国家发改委、原国家质检总局联合批准了6个国家级检验检测高技术服务业集聚区的建设，分别坐落于广东省、江苏省、浙江省、湖南省、湖北省和重庆市。
4.明确了食品检验检测体系的建设规划
食品检验检测体系是整个食品安全监管体系的重要技术支持，是依法监管的重要技术保障。原国家食品药品监管总局于2015年1月23日印发的《关于加强食品药品检验检测体系建设的指导意见》确定了“到2020年，建立完善以国家级检验检测机构为龙头，省级检验检测机构为骨干，市、县级检验检测机构为基础，科学、公正、权威、高效的食品药品检验检测体系，充分发挥第三方检验检测机构的作用，使检验检测能力基本满足食品药品监管和产业发展需要”的总体目标，并提出了食品药品检验检测体系“四三二”的层级架构模式，即食品（含保健食品）检验检测体系重点支持建设国家、省、市、县四级检验检测机构，药品化妆品（统称药品）检验检测体系重点支持国家、省、市三级检验检测机构，医疗器械检验检测体系重点支持建设国家、省两级检验检测机构。《关于加强食品药品检验检测体系建设的指导意见》的制定发布，标志着全国食品药品检验检测体系的顶层设计已初步完成，为进一步加强食品药品检验检测体系建设、提升检验检测能力、服务食品药品监管奠定了良好基础。
（三）完善体系与推进能力建设的建议
食品检验检测机构是防范食品安全风险的技术保障，是新时代国家食品安全风险治理体系的重要组成部分。改革和完善食品检验检测体系是贯彻习近平总书记关于食品安全工作“四个最严”、做好新时代食品安全监管工作的重要基础。
1.科学完善规划
以政府职能转变和深化机构改革的总体要求为遵循，以《关于加强食品药品检验检测体系建设的指导意见》（食药监科〔2015〕11号）为指导，各省、自治区、直辖市要依据辖区内食品生产与消费、食品产业布局状况，基于食品安全检验检测体系与能力建设的专业性，全面规划各自区域的食品检验检测体系与能力建设规划。按照“检测机构要精、检测项目要全、检测能力要强、检测水平要高”的建设目标，构建省级突出“高精尖”、市级满足“全覆盖”、县级达到“最基本”、乡级实现“最快速”的统一、权威、高效的食品检验检测体系，切实提高食品安全检验检测水平，为行政执法提供有力的技术支撑。科学确定不同层次的食品检验检测机构的建设标准，促进检验检测体系和能力建设的规范化，全面提升检验检测能力。
2.加快资源整合
根据食品安全监管工作需要，统筹规划不同类别、不同层级、不同区域的检验检测资源布局，突出建设重点，强化薄弱环节，促进食品检验检测资源整合共享。在资源整合的过程中要重点解决食品检验检测机构分布不平衡的问题。经济发达地区应该以县（市）为基本单位建立独立的食品检验检测机构，欠发达地区与相对落后的地区，可以区域中心县（市）为基本单位建立相应的能够满足需求的食品检验检测机构。要明确县（市）级食品检验检测机构的功能定位，重点确保此类机构具备对常见食品微生物、重金属、理化指标的实验室检验能力及定性快速检测能力，能够承担对检验检测时限要求较高的技术指标、不适宜长途运输品种以及具有区域与地方特色的食品安全检验检测任务。
3.强化诚信建设
在现实中，食品检验检测机构恶性竞争，出具虚假检验检测报告的情况时有发生，强化诚信建设已刻不容缓。2018年10月1日起我国首个检验检测机构诚信评价国家标准《检验检测机构诚信评价规范》（GB/T 36308-2018）正式实施。该标准的实施有利于政府监管部门建立食品检验检测机构诚信档案，并实施分类监管，建立以信用为核心的事中事后的食品检验检测机构监管新型模式，更好地发挥检验检测传递信用的作用，改变“劣币驱逐良币”的现象。建议各省、自治区、直辖市全面建立食品检验检测机构信用体系，对食品检验检测机构的诚信度和诚信建设水平实施分类监管，基于GB/T 36308-2018的标准规范，从实际出发，细化评价指标，规范食品检验检测市场，打击并最终有效杜绝出具虚假食品检验检测报告的现象。
4.建立竞争体系
我国独立的第三方检验检测市场是在政府逐步放松管制的基础上发展起来的，经历了由国家检验检测机构负责所有商品检验，到开始对民间资本开放商品检验检测市场，再到界定行政执法性质的强制性检验检测工作与民事行为检验检测业务、民营检测机构快速发展、外资独资检测机构进入中国的发展阶段。未来食品检验检测客观要求地域与食品行业的覆盖面更广、监测点更全、监测参数更多，这必将催生新的更大的市场需求。因此，一方面，政府主导的食品检验检测机构将承担更为繁重的任务；另一方面，需要大力发展第三方机构，以解决政府主导的食品检验检测机构分布不平衡且能力有待提升等“政府失灵”的一系列问题。这是未来建设、改革与完善食品检验检测体系的主要方向。虽然近年来食品检验检测体系市场化改革取得了新进展，但总体而言，食品检验检测体系市场化程度仍然严重不足，第三方食品检验检测机构发展非常不理想，尚没有形成适度的市场竞争。因此，建设具有中国特色的食品检验检测体系，必须基于政府主导、市场配置资源的原则，充分培育、发展与规范第三方食品检验检测机构，培育多元市场，形成不同规模、不同来源、不同国别、不同层次、不同所有制构成的食品检验检测体系。
[1]本文为2019年国家社科基金重点项目“新时代食品安全战略的科学内涵与制度体系框架设计研究”（编号：19AGL021）阶段性研究成果。
[2]吴林海，博士、博士生导师，江南大学食品安全风险治理研究院首席专家，江南大学商学院教授，主要从事食品安全风险治理研究；黄锦贵，硕士，中国广州分析测试中心职员，主要从事食品分析测试。