第四章 寻甸县贫困退出路径与脱贫摘帽的成功经验

第一节 贫困退出路径

按照省市的安排部署，寻甸县作为申请2017年在全市率先实现脱贫退出的贫困县，全县始终把脱贫攻坚作为首要政治任务、第一民生工程来抓，紧紧围绕“两不愁、三保障”的总体目标要求，在脱贫攻坚的退出路径上紧扣“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题，突出“六个精准”，落实“七个一批”，实施战区攻坚，倒排时间、挂图作战，克服困难、汇聚力量，以坚定的决心、必胜的信念，扎实推进脱贫攻坚工作。重点围绕“房、路、水”抓基础设施建设，围绕农户“增收、脱贫、致富”抓产业发展，以“两出、两进、两对接、一提升”为突破口，按照“脱贫摘帽高质量，增收致富可持续”的要求，全面推进贫困农户增收工作。

一 抓住“六个精准”，落实脱贫攻坚“任务书”

全县紧紧聚焦“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”^[1][2]的要求，因人施策、动态管理，全面部署开展脱贫攻坚战，将“精准”的思想贯穿于脱贫攻坚的各环节、各领域和全过程。

（一）研究政策、把握关键，精准识别扶贫对象

严格按照“五查五看”“三评四定”“两公示、一公告、一比对”程序，采取统一识别标准、规范运行程序、民主推荐评定、公告公示监督等办法，精准识别贫困对象。全面实行贫困对象实名制管理，认真分类建档、规范大数据平台，做到贫困对象底数清、问题清、对策清、责任清。开展动态管理，认真组织开展“回头看”以及“走基层、深调研、找问题、补短板、促攻坚”等专项行动，做到脱贫过程中“不漏评一人、不错评一户”。

（二）吃透政策，用好政策，精准扶贫措施到户

围绕农户“增收、脱贫、致富”抓产业发展，精准识别贫困户，具体到人与因人施策并重，始终做到一户一本台账、一户一个计划、一户一套帮扶措施。明确工作进度和责任主体，确保产业发展扶持到村到户，生产生活条件改善到村到户，致富能力提升到村到户。

（三）因地制宜，落实帮扶，精准安排扶贫项目

围绕“减贫增收”这一核心，编制精准脱贫攻坚项目库，以“五种入股模式”确保帮扶牢固连接。实施基础设施、产业发展、社会事业、生态保护等民生工程，农村土地整治、危房改造、易地搬迁、地质灾害整村搬迁避让及工程治理、道路硬化、农田水利等项目建设向贫困村贫困户倾斜。明确受益对象、实施内容、投资规模、进度安排、责任分解，切实提高项目的精准度。

（四）管好用好，强化监督，精准使用扶贫资金

结合实际制定的财政专项扶贫资金整合、管理、使用、报账等实施细则（方案），积极整合、规范精准使用各级财政资金、对口援助资金、信贷资金、社会资金，建立财政专项扶贫资金入股经营的模式，完善以结果为导向的资金分配机制。行业部门围绕80%以上的资金投向贫困地区和贫困人口的政策要求，整合各级财政涉农项目资金集中用于解决脱贫攻坚工作中存在的突出问题、补齐短板。

（五）包村联户，责任到人，精准派人扶贫到村

以县脱贫攻坚指挥部为总领，按照“分片包村、包保到户”的原则，以“六包六保”为工作主线，严格落实包保责任制，实现全县贫困村和贫困户包保全覆盖。实现16个乡镇（街道）县级领导挂乡指挥全覆盖，173个村（社区）驻村工作队全覆盖，包村联户全覆盖，坚定群众不脱贫、干部不脱钩的决心。

（六）持续发力，后续提升，精准巩固脱贫成效

以坚决打赢脱贫攻坚战为目标，实行户户评估、村村检验、乡乡考核，层层签字进行确认。聘请第三方机构对全县农户进行全方位预评估，帮助查找问题，对疑似问题户逐一整改销号，坚决杜绝数字脱贫、假脱贫。以持续发力、后续提升为手段，不断巩固脱贫成效。

二 实施“七个一批”，打好脱贫攻坚“组合拳”

全县深入学习贯彻省市全面打赢脱贫攻坚战的部署安排，始终坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。在脱贫退出的过程中，统筹谋划，落实“七个一批”（发展生产脱贫一批、务工增收脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、健康救助脱贫一批、社会保障兜底一批）^[3]脱贫措施，精准到村、到户、到人开展工作。

（一）创新思路，发展产业脱贫一批

全县坚持把产业发展作为脱贫攻坚的根本举措和驱动力，多措并举促进贫困户增收。

一是以规划编制为先导，科学引领产业发展。制定全县产业扶贫总体规划，明确各乡镇（街道）、贫困村、贫困户的产业扶贫方案和具体措施。通过政策拉动、能人带动、服务促动、科技推动、龙头舞动，大力发展畜、薯、烟、蔬、药、果、渔等“七大特色”产业，实现“一村一品、户户有特色”的目标，形成每个贫困村有1～2个主导产业，每户贫困户有1～2个产业增收项目。

二是以县域联动为互补，统筹三产融合发展。按照“四区一城”发展思路，明确“一带一廊一圈一格局”产业发展布局，将贫困群众纳入产业布局中，以产业联动贫困户发展，推动第一、二、三产业融合发展，助推贫困群众脱贫致富。

三是以“党组织+”为模式，协调推进脱贫事业。通过制定产业扶持实施办法，依托“党支部+企业（合作社、大户）+建档立卡贫困户”综合引领模式，在全县范围内遴选187个企业（合作社）。通过土地流转、农户参股、合作经营等方式，实现“一村一品、户户有特色”，使产业帮扶的模式覆盖所有建档立卡贫困户。同时，发展壮大农村致富带头人帮扶协会，共成立帮扶协会178家，实现建档立卡贫困村全覆盖。

四是以“政策+农村电商”为结合点，共促产业驱动发展。以创建国家级电子商务进农村示范县为抓手，加快农产品流通网络体系建设，打造以寻甸牛干巴为代表的“绿色寻甸”农产品品牌。以组织农产品进北京朝阳区、华东理工大学、昆明市级行政中心等活动为契机，建设“幸福寻甸”电商平台，建成县级电子商务运营中心1个、乡镇（街道）电子商务服务站13个、村（社区）级电子商务服务点155个，实现农特产品企业线上线下交易。

五是以产业保险为兜底，构建脱贫攻坚新策略。在全县实施畜牧产业科技扶贫保障体系建设，增强畜牧产业扶贫和高原特色畜牧业持续发展的能力。投入179.456万元保费，针对产业带动大户，建立生猪、肉牛、肉羊的养殖收益（收入）保险试点，以市场保底价进行保险，兜住价格底线、降低产业扶持资金及养殖户风险。

（二）多措并举，务工增收脱贫一批

全县围绕实际情况，大力开展城乡劳动力培训活动，实施劳动力“走出去”战略，开展双向对接行动。

一是摸底调查，一人一策。对全县劳动力情况进行摸底调查，针对不同劳动力的情况进行分类扶持、分类施策。比如：对有劳动力但没有就业渠道的贫困户加强组织协调促进就业；对有劳动力、缺技能、外出务工难的“零务工”家庭，开辟公益性岗位实现就近就业；对有劳动力但缺乏技能的贫困户提供免费技能创业培训；对有劳动力，但因赡养老人、子女就学等原因不能外出务工的，通过土地流转、合作经营等方式，实现就地就近务工。

二是点面结合，强化培训。全县大力开展城乡劳动力引导性培训、技能培训、创业培训、转移培训等活动，实现农村劳动力转移培训79303人（其中包括建档立卡贫困人口9300人），有效地解决了农村剩余劳动力的问题。

三是双向对接，协同联动。通过与北京朝阳区、昆明市主城区实行双向对接机制，积极主动加强“劳动力外出转移”行动。在主城区设立3个劳务工作服务站，出台稳岗补贴实施办法，确保有就业意愿的建档立卡贫困人口“输得出、留得住”。全县农村劳动力转移就业68737人，其中建档立卡贫困户11666人，实现农村劳动力转移收入83163万元，实现建档立卡贫困农村劳动力转移收入6004万元。寻甸县向昆明市主城区转移输出农村劳动力3103人，其中建档立卡贫困劳动力2682人，完成目标任务2800人的110.82%。

（三）标本兼治，易地搬迁脱贫一批

全县紧紧瞄准6类区域贫困对象，坚持“政府引导、群众自愿、政策支持、讲求实效”的原则，围绕“搬得出、稳得住、能致富”的目标，实施23个易地扶贫搬迁项目建设。

一是立足实际，精准规划。在制定规划方案方面，坚持因地制宜、先规划后建设。广泛征求群众意见，做到村庄规划与周边环境、文化相映衬，与产业发展、公共服务相衔接，不贪大求洋，体现村庄特色。在安置点的选址方面，始终坚持“往好处搬”，组织相关部门科学评估和论证，避开无发展后劲、有地质灾害隐患、基础条件差、就医就学不方便等地，做到“搬迁一个点、脱贫一个村、带动一批人”。在精准锁定搬迁对象方面，严格按照“六类地区”的标准，优先搬迁地质灾害多发、频发，居住深山区、生存条件恶劣等不具备基本发展条件的贫困群众。

二是统筹施策，全面推进。强化资金保障机制，组建县级平台公司聚源公司。作为易地扶贫搬迁项目融资贷款的主体，积极争取落实易地扶贫搬迁贷款资金，共向中国农业发展银行申请贷款1.5亿元，确保搬迁有资金保障。按照“渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，全方位、多渠道有效整合相关部门资金和社会帮扶资金，稳步推进易地搬迁项目建设。

三是着眼长远，保障增收。加大劳务输出力度，县政府同多户企业签订就业合同，优先保证搬迁贫困户就业。全县23个搬迁点因地制宜、科学编制产业发展规划，明确“时间表”、制定“路线图”、拓宽“致富路”，为搬迁对象量身定制产业扶持措施。

四是对标补短，精准施策。严控住房面积。全县通过直系亲属共建、县级平台公司产权共享、直系亲属+县级平台公司+农户按照出资份额进行产权共享等三种方式进行整改。严格执行建新拆旧，23个易地扶贫搬迁点均已签订建新拆旧协议，对已搬迁入住的农户严格落实拆除旧房工作。通过易地扶贫搬迁工程的实施，安置点基础设施不断得到完善，群众生活质量显著提高，致富能力明显增强，生态环境得到良性发展。

（四）分类施策，社会兜底脱贫一批

一是提高低保标准，加大保障力度。按《昆明市2017年城乡低保标准和特困人员供养标准》的要求，自2017年1月起全县农村低保最高保障标准提高到每人每月295元，集中供养特困对象生活补助标准提高到每人每月720元，分散供养特困人员补助标准由2016年的每人每月475元提高到 600元。

二是规范低保程序，精准认定对象。充分运用核对机制对全县保障对象的经济状况进行全面复查，确保新申请社会救助对象的经济状况核对率达100%，乡镇（街道）的入户率达100%，县民政局抽查率达30%，发现不符合保障条件的及时给予退出公告。

三是推进分类施保，实现动态管理。对全县所有低保对象进行逐一入户核查，对已脱贫的家庭人均收入高于当地最低生活保障标准的低保对象及时给予退出公告，对家庭人均收入低于当年当地最低生活保障标准的未脱贫对象及时纳入保障范围。严格按照要求精准分类，把符合建档立卡条件的农村低保对象纳入建档立卡范围。

四是加大救助力度，解决就医困难。按照人均150元的标准全额资助40270名低保对象、供养特困对象缴纳居民医疗保险个人参保费。建档立卡贫困人口应参加城乡居民基本医疗保险和大病医疗保险127960人，已按要求全部完成系统标识核定工作，享受城乡基本医疗保险。同时对特困人员、低保对象住院报销实施“零起付线”救助。重大疾病病种救助增加到22种，救助报销比例提高到75%，救助金额封顶线提高到10万元。

五是关注特困人员，完善临时救助制度。坚持“托底线、可持续”的发展目标，加大临时救助力度。建立处理“救急难”问题的“绿色通道”，各乡镇（街道）开通临时救助和救助急难网上审批，缩短审批时限。对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其他法定义务人无履行义务能力条件的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，及时纳入特困人员救助供养范围。

（五）合力助推，生态补偿脱贫一批

按照习近平总书记论述的“绿水青山就是金山银山”的可持续发展理念，全县从生态补偿、生态管护、生态产业、生态建设四个方面精准发力，实施生态补偿脱贫一批的具体工作。

一是扩大生态效益，让贫困群众共建共享。全县通过实施生态工程建设、落实生态补偿政策、加快生态保护管理，让贫困群众从公益林生态效益政策补偿中获得收入。全县公益林面积14.48万公顷，2017年共兑现公益林生态效益补偿资金3116万元，直接兑现林农2172.5万元，实现户均增收261元、人均增收75元，实现了“一江一海一区”生态补偿全覆盖。

二是落实补偿政策，让退耕还林群众得实惠。以补偿实现增收，在保护中实现发展，将新一轮退耕还林重大林业工程建设任务和资金优先安排给贫困村和贫困户。截至2017年底，全县已实施退耕还林1.67万公顷，2017年兑付补偿资金11852万元，涉及建档立卡贫困户5825户17945人、2436.33公顷，兑付补偿资金1199万元，户均补助2058元，人均补助668元。

三是推进民生改善，让护林员巡山获得利益。全县共有常设护林员1450名，年均兑付劳务所得1207万元，涉及建档立卡户202户798人，全年兑付工资168万元，户均8322元，人均2106元。全县让贫困劳动力就地、就近转化，进一步拓宽贫困群众的收入来源，大幅增加生态护林员扶贫政策的受益范畴。

四是不断转变方式，加大能源建设投入力度。全县牢固树立生态文明建设理念，将新能源建设、美丽乡村建设、“七改三清”相结合，逐步改善农村人居环境，建设美丽清洁家园。目前，该县共向建档立卡贫困户推广太阳能热水器2900套、每套补助1000元，涉及贫困人口9800人，实现人均增收285元；节能灶6000眼、每眼补助300元，涉及贫困人口21000人，人均增收85元。两项累计兑现补助资金470万元。

五是加大精准投入，坚持生态保护与产业发展并重。大力发展林下经济和特色优势产业，推动保生态与闯市场双轨并行。按照“四区一城”的发展思路，明确“一带一廊一圈一格局”的产业发展布局，将贫困群众纳入产业布局中。精准投入科技，为项目提供良种、良法、良土，提高作物产出率，破解农业项目科技支撑不足的困境。同时，精准投入资金，启动产业项目运行，破解农业项目资金短缺的困境。截至2017年底，全县建设木本油料基地666.67公顷，木本油料提质增效666.67公顷，经济林果提质增效1833.33公顷；建立市级林下经济示范基地5个、林农合作社5个。

（六）阻断贫困，发展教育脱贫一批

全县坚持“扶贫先扶智、治贫先治愚”，紧盯“两不愁、三保障”和云南省“6、10、5”贫困退出考核指标，扎实抓好适龄青少年就学得到保障、适龄儿童少年有学上、实现县域义务教育发展基本均衡三项重点任务。

一是政策落实到位，发展惠及民生。全县以认真落实寄宿生生活补助、营养改善计划、“两免一补”等惠民工程为着力点，深入开展“千名志愿者帮扶万名贫困学生”（“千帮万”活动）、“泛海基金”帮扶行动、“蔚蓝心动·结队帮扶”及“开学第一课”等，分段实施教育帮扶，2014～2017年共计资助学生567603人次，资助资金达3.91亿元。

二是加大投入强基础，健全机制保巩固。坚持落实“以县为主”的义务教育管理体制，建立义务教育经费稳定增长机制，实现财政对教育投入的“三个增长”，累计补拨2013年以来欠拨教育经费9422.43万元。2017年全县16个乡镇（街道）贫困家庭的适龄儿童小学入学率为100%，初中毛入学率为100%。

三是落实办学条件，保障义教均衡。积极落实主体责任，健全组织保障体系，把推进义务教育基本均衡发展作为全县脱贫摘帽的前置条件，同规划、同部署、同实施。抓好“全面改薄”工程，建立健全城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，不断推进学校规范化、精心化管理。认真落实乡村教师支持计划，不断加强教师队伍建设，加快推进县域义务教育基本均衡发展。

四是守住底线完善制度，扎实做好教育工作。不断强化“义务教育阶段零辍学”的底线意识，持续抓好初中和高中毕业未升学学生的入学动员工作。全面落实控辍保学“双线十人制”和承包责任制、动态归零督导制，实现义务教育基本均衡发展。通过省市验收和国家督导评估，制定出台《全县2017年贫困学生资助实施方案》，积极落实高中以上（含高中）各项资助政策，确保贫困户初、高中毕业生不因贫困因素影响继续接受相应阶段的教育。

（七）强化保障，健康救助脱贫一批

全县全面落实健康救助30条措施，分类实施医疗救助，在减免费用、提高标准上下功夫，并且取得了一定的成效。

一是强化统筹领导，加大措施保障。加强组织领导，成立由县政府分管领导任分指挥长的健康救助脱贫攻坚分指挥部。结合寻甸实际，制定下发《寻甸回族彝族自治县2017年健康救助脱贫一批工作实施细则》等文件，建立健全健康扶贫工作机制。同时，县级财政部门设立专项健康扶贫资金，用于健康扶贫政府兜底。同时，加强督导考核，认真落实健康扶贫主体责任，健全完善督导考核问责机制。

二是以“五重保障”为依据，让贫困人口“看得起病”。通过确保建档立卡贫困人口100%参加城乡居民基本医疗保险等多项措施进行保障。截至2017年12月底，建档立卡贫困人口门诊医疗救助达14746人次，医疗费用共计98.76万元，享受健康扶贫政策后个人实际支付19.32万元；住院救助达1632人次，医疗费用共计343.11万元。127960名建档立卡贫困人口参加城乡居民基本医疗保险和大病医疗保险，100%享受城乡基本医疗保险。

三是落实“便民惠民”措施，让贫困人口“方便看病”。结合“基层首诊，双向转诊”的诊疗要求，确定将全县174个村卫生室作为建档立卡贫困人口健康扶贫门诊医疗救助机构。推行县域内先诊疗后付费制度，确定县内18家公立医院及乡镇（街道）卫生院为“健康扶贫定点医院”，对建档立卡贫困人口看病就医实行“先诊疗、后付费”服务。落实“一站式”结算服务，县内18家健康扶贫定点医院实现“一站式”结算。家庭医生签约全覆盖，制作发放家庭医生签约服务手册13万本，组建家庭医生团队130个。

四是提升医疗服务能力，让贫困人口“看得好病”。在全县174个村卫生室中未达标的47个村卫生室中投入470万元，推进村卫生室标准化建设。通过调配和招录，新增乡村医生53人，全县乡村医生共计524人，达到“每千服务人口不少于1名的标准配备乡村医生”的标准；分四期组织乡村医生468人到昆明学院进行能力提升培训。全县投入348万元为174个村（社区）卫生室配备健康一体机、诊疗器械等医疗设备，极大地改善了基层医疗卫生硬件设施，有效提升了村卫生室的服务水平。通过医院结对帮扶，昆明市16家城市医院与寻甸2家公立医院、16家乡镇（街道）卫生院建立了长期稳定的对口支援和协作关系。上级医院派出医疗技术指导人员1059人次，培训基层人员1821人次，捐赠现金及医疗设备合计475.4万元，有效提升了县、乡两级医疗机构的业务能力和硬件水平。

五是加强疾病预防控制，让贫困人口“尽量少生病”。深入实施“妇幼健康计划”，2017年孕产妇死亡率为15.40/100000，控制在要求以内。强化对禽流感、霍乱等重点传染病的预防和控制，切实保障群众的健康安全。抓好各类病媒生物防治和控烟工作，着力治理影响群众健康的危害因素，深入落实“七改三清”政策，推进农村改厕科学化、实用化，累计改造卫生公厕20340座。制作政策宣传栏420块，发放宣传折页4万份、宣传海报3.5万份。利用包村联户干部、驻村帮扶干部、家庭医生签约团队、计生专干等人员开展进村入户宣传活动，讲解健康扶贫政策。

按照省委、省政府和市委、市政府的安排部署，寻甸县重点围绕“房、路、水”抓基础设施建设，围绕农户“增收、脱贫、致富”抓产业发展，以“两出、两进、两对接、一提升”（劳动力、农产品走出农村，资源、人才进入农村，对接市场、对接农民意愿，提升农村地区生产组织化程度）为突破口，按照“脱贫摘帽高质量，增收致富可持续”的要求，全面推进贫困农户增收工作。对照“6、10、5”贫困退出指标体系，组织相关行业部门进行县级核查和验收，结果显示各项指标均已达标。