三 流域生态保护补偿的制度完善建议

我国的生态保护补偿起始于政策层面，大致遵循“试点先行、政策保障、立法跟进”的进路。流域生态保护补偿目前仍处于政策试点阶段，缺乏明确、细化的法律保障。流域生态保护补偿制度关涉流域生态环境质量目标、不同主体的利益平衡目标、环境正义目标等多重价值目标，为实现上述目标，需要在总结试点经验的基础上，将各类主体权利与义务的配置、补偿标准的确定、补偿模式等要素纳入法治化轨道。

（一）比例原则下不同补偿模式中权利与义务的公平配置

在“基于江河源头保护的政府项目补偿模式”中，除中央政府财政转移支付外，流域上下游之间因江河源头生态环境保护而产生事实上的“保护—受益”的关系，也应当建立相应的“保护—补偿”机制。笔者建议，在这种类型的生态保护补偿中，应当建立中央政府、流域中下游相关地方政府、江河源头区地方政府共同投入补偿资金的三方补偿机制。各方补偿资金的份额，应当根据江河源头区生态保护带来的全局性惠益、对中下游地区的直接惠益、适当的地方配套，按照比例原则测算。流域中下游各省份的出资份额，应当在中央政府的主导下，根据流域面积、受益程度、经济发展水平等因素，经过协商谈判达成一致。

在“中央政府主导下的奖罚责任制模式”中，需要进一步完善中央政府、流域上游地区地方政府、下游地区地方政府三方共同筹集补偿资金的机制。中央与地方政府之间对补偿资金的分担，同样应当综合考虑生态保护活动产生的正外部性的大小等因素，依据比例原则进行合理配置。此外，在公平原则下，中央政府的职能主要体现在引导和协调方面，重点突出地方政府的自主协商，推动上下游地方政府之间达成补偿协议。

在“省际自主开展的横向流域生态补偿模式”中，考虑到跨省区域性河流具有地方公共物品的性质，流域生态环境保护产生的惠益主要及于一定的区域，因此，受益地区的地方政府应当成为补偿主体；但同时流域的“跨省”特征，决定了其环境正外部性会有“外溢”现象，因此，中央政府也应当承担一定比例的补偿义务。具体补偿份额的多少需要根据流域生态环境保护产生正外部性的大小，以及当地政府的财力状况作出合理的分配。

（二）完善流域横向生态保护制度，建立市场化补偿机制

党的十九大报告提出：“建立市场化、多元化生态补偿机制。”一个成熟、完善的流域生态保护补偿制度，既包括政府纵向生态保护补偿，也包括平等主体之间的横向生态保护补偿，如何健全流域横向生态保护补偿机制，本文仅提出加强制度建设的思路。

一是培育生态补偿协商交易平台，如类似于环境交易所的生态补偿评估交易中心等，提供专业化的生态补偿协商服务。二是流域横向生态补偿注入中央政府引导资金，加强中央政府对上下游地方政府之间协商谈判的指导。三是在继续加大财政转移支付力度的同时，进一步引导社会公众积极参与流域生态保护补偿，拓宽生态补偿资金的来源渠道，鼓励社会资金参与生态建设、污染治理的投资。四是拓展市场化的补偿运行模式，如成立专门的生态环境治理或环境污染防治公司，发展生态产业，努力实现经济补偿、非经济补偿等多元化补偿方式相结合。

（三）确立科学的补偿标准核算体系和合理的补偿标准

充分考虑受偿地区生态环境保护机会成本，特别是把从事流域生态保护的农牧民等主体的发展成本作为一个重要的考量因素，在进行合理补偿的基础上，逐步提高补偿标准。其中，最低限度的补偿标准应当不低于生态环境保护的机会成本，以激励农牧民等微观市场主体从事生态环境保护的积极性。另外，在补偿标准的制定程序上，改变由政府及政府部门单独制定的做法，建立独立的第三方机构评估制，广泛征求各利益相关方的意见，体现公众参与，减少制度实施的阻力。鼓励对生态补偿标准技术方法开展研究，基于科学的测算方法，综合考虑流域的生态保护效益、生态保护与建设成本、发展机会成本等因素，同时结合上下游地区经济发展水平，考虑生态保护方的接受意愿和受益方的支付意愿等，形成一套完善的补偿标准核算体系，作为制定补偿政策、协商谈判的重要参照。对经济落后地区，除补偿资金投入外，采用提供优惠政策、产业技术支持等多种方式，以增强其造血功能。

在流域生态保护补偿的实施过程中，需要加强对流域生态保护补偿实施效果的科学评估，监管部门要严格过程监管，建立动态化监控体系与第三方评估机制，接受社会监督，保证补偿效果评估考核的客观性、公正性。地方政府还应当将生态保护补偿绩效作为政府绩效考核的指标之一。

（四）健全生态保护补偿的法律保障体系

流域生态保护补偿政策的法律化需要有相应的立法加以保障。2010年，国务院将《生态补偿条例》的研究制订列入立法规划，由国家发展和改革委员会牵头组织国务院相关部委研究条例草案的起草。迄今为止，草案仍处于相关部门讨论阶段，并未向社会公开，反映出条例的制定尚面临诸多理论和现实困难。根据我国生态保护补偿的实践发展需要，应在前期立法准备的基础上，尽快出台《生态保护补偿条例》，对生态保护补偿的概念和范围、基本原则，补偿的领域和范围，补偿标准，补偿的模式和程序等作出统一的规定，为各领域不同类型的生态补偿提供统一的规范依据。同时，《水污染防治法》《水法》等法律应对流域生态保护补偿的相关规定予以细化，确定科学、合理的补偿标准，对各方主体的权利与义务进行均衡配置，以增强其可操作性和实效性。

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[1]史玉成，法学博士，甘肃政法学院“飞天学者”特聘教授。本文系甘肃省高校协同创新科技团队“甘肃省地方立法研究团队项目”阶段性研究成果。

[2]根据该意见，我国流域横向生态补偿的基本原则是区际公平、权责对等；地方为主、中央引导；试点先行、分步推进。工作目标是到2020年，各省（区、市）行政区域内流域上下游横向生态保护补偿机制基本建立；在具备重要饮用水功能及生态服务价值、受益主体明确、上下游补偿意愿强烈的跨省流域初步建立横向生态保护补偿机制，探索开展跨多个省份流域上下游横向生态保护补偿试点。到2025年，跨多个省份的流域上下游横向生态保护补偿试点范围进一步扩大；流域上下游横向生态保护补偿内容更加丰富、方式更加多样、评价方法更加科学合理、机制基本成熟定型，对流域保护和治理的支撑保障作用明显增强。主要内容是明确补偿基准；科学选择补偿方式；合理确定补偿标准；建立联防共治机制；签订补偿协议。

[3]从生态补偿的性质看，流域生态补偿可以分为流域生态保护补偿和流域生态损害补偿，前者是生态受益者对生态保护和建设者的补偿，后者是水资源开发利用者对其造成的水环境污染等损害行为向利益受损者的补偿。在以往的理论研究和政策文件中，往往对两类不同性质的补偿不加区分。笔者认为，两类补偿性质不同，补偿方式不同，前者一般是通过财政转移支付、协议等方式实现的，后者则是通过征收环境与自然资源补偿费的方式完成的，不宜混为一谈。本文所讨论的“流域生态保护补偿”即指前者。

[4]根据这一办法，纳入中央财政转移支付补偿范围的国家重点生态功能区有：（1）青海三江源自然保护区、南水北调中线水源地保护区、海南国际旅游岛中部山区生态保护核心区等国家重点生态功能区。（2）《全国主体功能区规划》中限制开发区域（重点生态功能区）和禁止开发区域。（3）生态环境保护较好的省区。对环境保护部制定的《全国生态功能区划》中其他国家生态功能区，给予引导性补助。此后，纳入中央财政转移支付补偿的范围逐步扩大。目前，转移支付实施范围已扩大到466个县（市、区）。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区给予补助。

[5]2001年11月，浙江省东阳和义乌两市经过五轮磋商，签订了城市间水权转让协议：水资源较为丰富的东阳市将境内横锦水库4999.9万立方米水的永久使用权以2亿元的价格转让给水资源短缺的义乌市，义乌市按年实际供水量0.1元/立方米支付综合管理费。此外，东阳市对水库的所有权不变，还要对水库进行维护保证其正常运转；水库到义乌的引水工程由义乌出资，东阳负责实施建设。参见刘世强《我国流域生态补偿实践综述》，《求实》2011年第3期。

[6]靳乐山主编《中国生态补偿全领域探索与进展》，经济科学出版社，2016，第47页。