在“十四五”时期进一步巩固拓展脱贫攻坚成果的若干考虑[1]（代序）

谢伏瞻

党的十九届四中全会明确提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。根据党中央决策部署，我国的脱贫攻坚及后续工作面临着三个时段的三重目标任务：到2020年末打赢脱贫攻坚战；从现在起到未来若干年巩固脱贫成果和提高脱贫质量；2020年后更长的时期建立并实施常态化的帮扶相对贫困人口的长效机制。着眼于中华民族伟大复兴的战略全局，统筹考虑新冠肺炎疫情冲击和上述三重目标任务，可以考虑在“十四五”时期设置过渡期，巩固拓展脱贫成果，提高脱贫质量，并为建立帮扶相对贫困人口的长效机制做好准备。

一 以应急和兜底思维高质量打赢脱贫攻坚战

当前，我国脱贫攻坚进入冲刺阶段，取得全面胜利还面临诸多困难和挑战。全国还有52个贫困县、2707个贫困村、551万建档立卡贫困人口未实现脱贫退出。虽然同过去相比总量不大，但都是贫中之贫、困中之困，是最难啃的硬骨头。“三保障”问题基本解决了，但稳得住、巩固好还不是一件容易的事情。突如其来的新冠肺炎疫情又给打赢脱贫攻坚战带来新的挑战。此外，脱贫人口还存在一定的返贫风险。一是部分建档立卡脱贫户虽然达到脱贫标准，但是超过标准不多，分红和补贴性收入占比高，脱贫还不稳定；二是住户调查数据表明，农村居民还有较高的动态返贫率和边缘人口规模；三是疫情冲击的长期影响存在很大不确定性，未来经济增长和新增就业能力难以估计，可能会导致一部分家庭返贫。

为确保高质量打赢脱贫攻坚战，建议以疫情动态变化为依据，在合力攻坚的超常规治理基础上，增加应急和兜底两项举措。应急主要包括两方面：一是以农村社区为单元，以脱贫标准为基准，加强社区返贫和新致贫动态监测，简化边缘户识别、建档立卡、帮扶等程序，适当扩大监测范围和频率，应测尽测，随时将这部分人纳入动态帮扶范围；二是根据各地实际情况，酌情增加应急性帮扶措施，例如扩大消费扶贫，新增以工代赈、扶贫公益性岗位等。兜底是指将保障脱贫的范围从无力脱贫户扩大到疫情冲击户，综合利用好低保、社会救助机制，应兜尽兜。

二 设置巩固提升缓冲期，巩固拓展脱贫成果，提高脱贫质量

打赢现行贫困标准下的脱贫攻坚战，并不意味着消除绝对贫困画上了句号，还要不断增强脱贫支撑条件的可持续性，使建档立卡户和原贫困地区能够稳定脱贫。考虑到疫情冲击对经济社会发展的综合影响及其对脱贫工作的直接间接影响，为了巩固拓展脱贫成果，提高脱贫质量，可以考虑将“十四五”时期前两年定为脱贫巩固提升缓冲期。

在缓冲期内，重点做好以下四个方面的工作。一是全面加强扶贫资产的清查和监管。摸清扶贫资产规模、结构、权属、经营效益等情况，加强扶贫资产后续管理，制定全国扶贫资产管理指导办法，探索多元化的扶贫资产管理模式。二是继续优化农村劳动力转移就业扶持措施，为建档立卡户和受疫情冲击失业的贫困户就业提供有针对性的政策支持，包括职业教育和劳动技能培训。三是继续开展易地扶贫搬迁社区的后续建设和管理工作，并对近1000万扶贫搬迁户继续实施后续帮扶。四是对少数不稳定脱贫户以及可能出现的少数返贫户或边缘户开展动态监测，跟踪帮扶。

要强调的是，在脱贫巩固提升缓冲期内，应合理区分扶贫资产、资源、社区建设方面的措施与到户支持措施。前者以资产保值增值、能力建设为主要目标，权益和收益归属于其所有者，可优先惠及建档立卡户，但不再仅仅是惠及建档立卡户，重点用于失能、重病及突生家庭变故的少数困难户。采取常规到户支持措施脱贫的继续予以支持。

三 以整个“十四五”时期为准备期，推动贫困治理重点从绝对贫困顺利转向相对贫困

从“十四五”时期开始，我国将在整体上消除绝对贫困并进入扶持相对贫困的历史阶段。根据发达国家和地区的经验，扶持相对贫困对整个社会经济体系提出了更高的要求，也需要经历相当长的历史时期。目前，国内对于相对贫困的认识、政策准备还相当有限，地区、城乡差距较大，如何扶持相对贫困人口还缺乏顶层设计。可以考虑在“十四五”时期多做一些研究和试验，鼓励地方先行探索，作为建立扶持相对贫困人口长效机制的准备期。具体来说，可以开展以下五个方面的基础性工作。

一是建立符合我国国情的“三支柱”减贫战略。世界银行提出的“三支柱”减贫战略，即“劳动密集型经济增长+人力资本投资+社会保障”，主要是针对欠发达国家减贫的，但与发达国家减缓相对贫困战略在很大程度上也存在一致性。我国过去以经济增长和开发式扶贫为主的减贫战略实质上隐含着“三支柱”的原理。2020年以后，我国应该在现有制度和政策框架基础上通过优化配置，建立起一个针对相对贫困人口、更加符合我国国情的新型“三支柱”减贫战略，可考虑由包容性增长、基本公共服务均等化、社会保护构成。

二是推动农村反贫困与乡村振兴战略的衔接，主要是将过去以精准扶贫为目的的区域开发、产业扶贫、易地搬迁、转移就业等方面的接续性工作融入乡村振兴战略中。

三是探索建立城乡统一的多元贫困标准和监测体系。可以考虑的贫困标准有兜底型贫困标准、数值型相对贫困标准、比例型相对贫困标准、多维贫困标准以及共享繁荣指标等。对多元贫困标准进行探索，可以比较不同贫困标准的优劣和适用性，以便未来更好地选择指标、阈值以及对应的政策设计。

四是根据现有扶贫开发建档立卡系统的优势和缺点，研究探索基于新的技术手段以及适应相对贫困治理需要的识别、登记和管理信息系统。

五是稳妥推动扶贫工作体制转型。相对贫困属性决定其不再适用超常规治理，而是需要实现国家治理现代化进程中的相对贫困治理常态化和现代化。精准扶贫格局的优点应该保留，但是要加强地方政府、社会力量的作用。农村扶贫开发体制要向城乡统一的体制转型，最有可能的是把扶贫机构设在主管社会福利的民政部门。未来的贫困治理必须追求制度化、法制化，对政府、贫困家庭的权利和义务进行规定和约束。最后，非常重要的是要增强基层社会服务能力，培育对相对贫困的发现和干预的响应性与集成性能力。

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[1] 本文为中国社会科学院院长、党组书记谢伏瞻在全国政协第十三届全国委员会常务委员会第12次会议（2020年6月）上的书面发言。