第二节 社会中心模式的理论基础

一、秩序多元论

秩序多元，是国家治理社会中心论的一个支柱性观念前提。正因为秩序是多元的，才有了社会在治理中出场的可能性。

秩序多元理论的基础是社会理论，相关的有四个基本原理：①社会是由团体组成的，社会的基本细胞是团体。②社会中的权力是多元的，每个社会团体均有存在于其上的权力。③国家是社会的机关而非凌驾于社会之上。④社会秩序是多元的，社会中存在着“一阶秩序”和“二阶秩序”。一阶秩序是团体的内在秩序，二阶秩序是干预性秩序。在秩序多元论者看来，国家并非秩序的垄断者。

治理中的国家中心主义最根本的观念前提是国家主权至上，国家具有垄断统治的自然权利，它认为国家主权的原初主体就是作为一个人格享有者的国家，国家的人格独立于组成国家的个人，国家的意志高于组成国家的个人的意志。国家相对于个人的这种优越性就构成了公共权力或主权。以此为基础建立起来的国家中心是一套主观主义的体系，同时也是一套抽象的体系。国家中心论者坚信以上理论所确定的就是永恒的原则。要想真正驳倒国家中心理论，就必须要对国家主权观念做出清理。秩序多元理论就奠定在对国家主权神圣的这种批判之上。

狄骥基于治权理论，用“公共服务”概念取代了“主权”概念。狄骥是沿着历史路径和理论路径两条路线展开对主权的抨击的。狄骥指出，主权观念是长期的历史演进的产物，但是导致它实际形成的那些具体条件却使得它具有某种人为创造的以及不稳定的特性。主权概念起源于罗马法中的“治权”概念，到了中世纪封建时代，治权概念几乎完全消失了，取而代之的是领主权。近代法律职业者在古罗马治权概念的基础上，结合领主权，[68]将主权重构为一种为王权辩护的工具，其代表性人物有博丹等。博丹把主权定义为“一国之中的绝对而又持久的权力”。资产阶级革命把君主的主权替换为了民族国家的主权，代表性理论人物有洛克、卢梭和孟德斯鸠等人。法国大革命时期的《人和公民权利宣言》和《法国1791年宪法》对国家主权做了原则性表述“主权的全部来源从根本上将都在国家之中。……主权是唯一的和不可分割、不可转让、不因时效而消灭的。它属于国家”[69]。这一理论燃起了人们的激情，推翻了古老君主制的基础，为现代世界的各种非法制政体结构提供了根基。但是，随着社会历史的发展，主权概念与某些重要社会事实不相容的本质逐渐显现出来。主权理论与社会和政治变迁的矛盾使得主权理论越来越显得苍白无力。

在以狄骥为代表的反主权论者看来，主权就由此变成了纯粹的抽象拟制物，成了没有根基的存在物。“这是一套抽象的体系，因为它所赖以为基的主观权利概念显然是一种形而上学的概念。而且，还是一种帝制主义或王权主义的制度。它暗示统治者可以独揽组织为一个国家的民族所享有的‘治权’，其具体的表现就是发布命令的权利。”[70]一方面，君权神授并不能作为主权权利的解释。另一方面，人民主权也只是一种虚构。国民意志仅仅是一种虚构，实际存在的只是某些个人的意志所谓国民的意志，即使是完全一致的，也只是某些个人意志的加总，也就是说，任何一个人都没有权力自己的意志强加给反对者。因此，卢梭的《社会契约论》充其量只是一套披着华丽语言外衣的诡辩。为此，统治阶级并不享有任何主观性的主权。它只拥有一种为了满足组织公共服务的需要而必须的权力。“国家不再是一种发布命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公共需要。公共服务的概念是现代国家的基础。”[71]当然，要真正驳倒国家主权，还需要驳倒个人的自然权利。与国家主权一样，个人的主观权利也不具有高于社会的优越性。人不可能仅仅因为自己是一种社会存在而自然而然地获得某种天赋权利。作为个体的人所享有的自然权利仅仅是一种知性拟制物。权利的概念不应以个体抽象的人性为基础，而应以社会生活的概念为基础。[72]“因此，如果说人享有某些权利，这些权利只能来自他所生存于其中的社会环境，他不能反过来将自己的权利凌驾于社会之上。”[73]通过狄骥的批判，独立的人格国家所享有的绝对而又至高无上的神秘主权变成了作为普通社会团体的社团国家所履行的公共服务职责。国家不再是至高无上的命令者，而成了公共服务的提供者。

在狄骥的基础上，埃利希指出，国家并非享有自然权利的神圣先验存在物，而是社会统一化进程的产物，它的出现不过是社会统一化不断蔓延的表现。[74]国家不过是一个特殊的社会团体，是通过立法和行政等公共服务在整个社会范围内贯彻统一性的社团。“国家首先是一种社会团体，在国家起作用的力量是社会之力，凡是来自国家的活动，即国家机关的活动，特别是立法活动，均是社会通过其为此而创建的团体即国家完成的工作。”[75]在此基础之上，埃利希提出，国家是社会的机关，而非凌驾于社会之上。[76]

作为社会机关的国家，既不高于也不外在于社会。国家虽然非常大，也只是社会的组成部分，而不是凌驾于社会之上的发号施令的主导者。社会本身利用作为其机关的国家把自己的秩序施加于属于它的团体。在团体多元并立的基础上产生的是多元秩序。在这里，多元秩序本质上是指作为社会规范之后盾的社会权力和作为法律规范之后盾的国家主权的二元并立。“国家并不是唯一的强制团体，在社会中还有无数的团体，它们实施强制比国家更加有力。”[77]社会规范是社会权力的外在表现，它存在着多种强制手段，比如家庭强制、企业主与工会的强制等。这些社会权力强制有效维护了团体的内在秩序。与之相比，国家的刑罚强制意义微不足道，民事强制执行作用亦极其有限。因此，国家主权强制的效力“基本上限于对人身、占有以及针对脱离社会之人的要求之保护”[78]。在其他事项上，就算国家不作为，社会也不会乱套。基于实效性，社会权力获得了自身存在的正当性。它与国家权力虽有作用范围的差异，却无位格上的高下之分，国家权力无权主张最后的优越性。

综上所述，社团国家观取代了人格国家观，用公共服务职责替换了绝对性主权，将具有自然权利属性的国家主权彻底请下了神坛。这一理论把走下神坛的国家从社会之上纳入社会之中，从位格上讲，国家主权再也无法对社会主张自己的优越性，无法再以社会至高无上的排他性统治者的身份出现。多元秩序的现实性和社会权力的有效性更进一步削弱了国家主权的优越性主张。对国家主权的攻击起到了釜底抽薪的作用，为社会中心奠定了坚实的理论根基。

二、国家失败论

国家失败论，是国家治理社会中心论的另一个支柱性观念前提。正因为国家失败，才有了社会在治理中占据中心地位的可能性。

（一）公共选择理论和国家失败

公共选择理论主要以方法上的个人主义、理性主义和利己主义为特征，是经济学方法在政治学、法学研究领域的应用。方法上的个人主义是指一切行为都是人的行为，在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的现实存在性。理性主义即所谓的“经济人”假设，它认为在政治领域内活动的人，其目的也是追求个人利益最大化，也以“成本—收益”分析为依据。利己主义则认为，政治是个人、集团之间出于自利动机而进行的一系列交易活动，政治过程和经济过程一样，其基础是交易动机、交易行为，是利益的交换。公共选择理论发源于20世纪六七十年代的美国，其后影响遍布全球。在治理领域，它变成了社会中心论攻击国家的主要分析工具。公共选择理论使得失灵理论从市场扩大到了政府。社会中心论者据此认为，国家的独断管制或统治会导致政府失灵。

“二战”以后，经济学理论的一个主要成就是提出在信息对称和竞争充分的情况下，市场将会充分发挥作用，从而实现福利最大化基础上的均衡。而在这些前提条件不具备的情况下，市场将会产生垄断、溢出效应、公共利益无法保障等，所以需要国家干预。概言之，市场失灵为国家干预提供了正当性。而公共选择理论则认为，经济学家过于天真，他们只看到了市场失灵，却没意识到政府同样会失灵。经济学家们假定政客和官员能够也愿意从公共利益出发进行活动，认为完美的政府可以纠正不完美的市场所犯的错误。公共选择理论则指出：事实上，自私的官员常常会增加不必要的预算；自私的政客为确保选举胜利常常让经济为政治目的服务，或利用对经济政策的垄断帮助企业和利益集团，或利用税收制度重新分配财富以取悦投票人。[79]而这些，常常会导致国家失败。

公共选择理论揭穿了政客和官员完全值得托付、会全心全意从公共利益出发的神话，[80]进而指出国家干预具有潜在的危害性，受政治动机和官僚自身利益的驱动。

在20世纪70年代到90年代，公共选择理论为新自由主义政治思潮主张“国家退回边界”在治理中更多利用市场机制，提供了理论基础。

（二）政府超载与国家财政危机

在右翼借助公共选择理论揭露国家失败的同时，左翼则受马克思主义理论派别的影响，预言资本主义国家必定会爆发财政危机。[81]

爆发财政危机的一个主要原因是政府财政不断扩大支出面。第二次世界大战以后，随着公民社会权理论和政府干预理论的发展，福利国家和公共服务国家的观念开始广泛被接受。国家开始从“守夜人”向“监护人”发展。社会权又被称为第三代人权，它是在传统自由权和政治权利之上发展出来的一类新型人权，强调的是人的基本生存权或发展权。社会权主要是指公民从国家获得基本生活和发展条件的权利，主要包括经济权、受教育权和环境权等三类。最早把社会权利作为公民基本权利写入宪法并加以详细规定的是德国的1919年《魏玛宪法》。第二次世界大战以后，更多国家的宪法开始对社会权利进行规定，联合国也制定通过了《经济、社会及文化权利国际公约》。社会权利作为一种人权，属于积极性权利，和传统的消极性自由权不同，它需要国家提供物质条件、制度等支撑。所以，社会权利的实现，需要由国家创造条件给予保障。这就对国家干预尤其是国家财政投入提出了新的要求。国家每年需要拿出巨额财政，用于公民教育、医疗、社保、养老、福利、环保等社会事业。义务教育、全民医疗、失业保险、养老保险。在谈到政府支出过快增长时，安东尼·金（Anthony King）曾调侃：“以前，人们指望上帝统治世界。再往后，人们改而依靠市场。现在，人们寄希望于政府。当遇到问题时，人们不再祈祷‘上帝’或‘市场’，而是‘官员’。”[82]他们认为，战后政府公共开支的过快增长是不可持续的，它大大超出了国家可以控制的范围，政府已经超载了。在国防、政府运行等传统开支之外，社会保障领域这些巨额的财政支付需求，越来越成为压垮政府财政的“最后一根稻草”。

除了社会权利保障，市场调控等政府对市场的干预行为，也需要加强财政投入。在正常干预之外，在经济危机发生之时，政府常常还需要拿出钱来拯救经济危机。政府救市行为的批评论者指出，且不论政府救市效果如何，单就救市本身而言，就可能产生两种道德风险。一种与国家有关：大规模的救援计划鼓励国家盲目借贷或采取不合理政策。另一种则与放款人和投资者有关：比如说危机中的泰国，部分问题在于来自发达国家的无节制和无约束的投资，对这些投资者的拯救，可能会鼓励放款人和投资者在其他发展中国家追求更高收益时不充分考虑风险，并且可能破坏市场体系的纪律和自律。虽然存在批评，但危机来临，政府还是不得不进行救市行为。“重建稳定，避免这种危机、危险地恶化具有重要意义，这一重要性压倒了上述那种关切。”这政府救市，一个典型的案例是墨西哥比索危机（1995~1996年）。面对墨西哥债务危机，作为墨西哥的第三大贸易伙伴美国，担心墨西哥的经济衰退、通货膨胀、比索崩溃和大规模失业会给自己带来经济和社会灾难，于是提供了巨额援助以使墨西哥避免货币和经济崩溃。近年来最大规模的一次政府救市则发生在2008年美国次贷危机之时。华盛顿时间2008年10月3日，美国众议院以263票赞成，171票反对通过了《2008年紧急经济稳定法案》（EESA），这项救助法案允许美国财政部动用7000亿美元购买陷入困境的金融机构的不良资产，帮助这些机构走出危机。此后，美国金融市场持续动荡，股市也随之起起落落。在危机爆发不到一年的时间里，美国政府为救市付出的代价就达到了1.1万亿美元。在巨额国防开支、行政开支和社会开支之外，政府还需要不断拿出额外的资金扶持私人资本，而与此同时，政府又无力通过税收支撑这种支出，久而久之就会陷入困境。[83]

（三）政府难以成功实施政策

由于政府决策主体多元化、政策目标过于宏伟、高度的不确定性、基层部门的不合作等政策环境，成功地实施政府政策是困难的，有些时候甚至是不可能的。[84]大量的实证案例研究表明，好的政策预期常常在实施过程中化为泡影。[85]

从国际治理来看，国家确定的治理目标，实施起来并不如意。以全球气候治理为例子，可以看出国家成功实施政策的难度非同一般。全球性气候变暖给人类的生存和发展造成了巨大的破坏性影响，为应对挑战，世界各国在联合国和地区合作框架内，展开了重要合作，进行全球治理。基于《联合国宪章》原则和全球气候治理的现实需要，联合国凭借其独特的资源调集能力和国际影响力，调整和融合原有机构职能，增设了联合国环境规划署（UNEP）等相关组织机构，为全球气候治理奠定了良好的组织基础。联合国还运用其强大的信息整合能力与舆论影响力，为世界各国在气候变化问题上达成共识进行了全局性的舆论宣传与政治动员。最重要的是联合国订立了一系列国际文件，从《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等基础性国际法律文件，到“巴厘路线图”、《哥本哈根协定》等气候治理实践协定，形成了以“公约—议定书”为基础的多边制度体系。[86]联合国为推进全球气候治理，进行了不懈努力，也获得了主权国家的普遍认可。气候治理成为全球共识。但这并不表明，各主权国家承诺的气候治理政策就由此可以获得成功的实施。以《京都议定书》的执行落实为例。人们关注的焦点是美国拒绝签署该议定书，而澳大利亚等国却签署了。很少有人关注这个议定书本身的实施情况。截至2008年，瑞典和英国是唯一履行了条约义务的国家。这让人们有足够的理由怀疑，到2050年基于该条约而做出的二氧化碳减排承诺能否得到实现。

从国内治理来看，国家确定的治理目标，实施起来同样不乐观。近期，英国、法国、德国，接连遭遇恐怖袭击，造成惨重损失，昭示了西欧国家反恐政策实施正在遭遇极大的困难。2015年11月13日巴黎发生特大恐怖袭击，从巴塔克兰剧院到法兰西体育场，恐怖袭击至少造成132人死亡， 300多人受伤。此后，法国进入紧急状态，全面加强从“9·11”事件以后就重点建设的反恐机制，全国动员进行反恐。但即便如此，仍无法阻止接连爆发的恐怖袭击。2016年7月14日，法国国庆夜，在尼斯再次发生大规模恐怖袭击事件，促使法国不得不再度延长紧急状态期限。即便是在紧急状态下，恐怖分子的恐怖袭击仍然能够成功，说明法国的反恐行动和指挥体系还有疏忽，反恐安保机制还有很大漏洞。不仅法国，德国、英国同样面临恐怖治理难题。反恐失利，只是国家难以有效实施其政策的一个小小缩影。反毒品、禁烟、环境治理、禁止黑车、食品安全监管、安全生产监管、减少贫困、打击黑社会等国内棘手问题治理屡屡失利，都体现了国家在有效实施其政策过程中，面临的巨大难题。治理失利，久拖不决，便容易引发社会问题，引起更多治理难题，消耗更多政府治理资源。如此恶性循环，很容易把国家拖入疲于应付的状态。

（四）合法性危机

弗里茨·萨帕夫（Fritz Scharpf）认为，合法性是一个和政治系统的输入和输出有关的双维度概念。就输入而言，合法性要求政治选择直接或间接地来源于公民偏好，并且政府要对自己的行为负责。就输出而言，合法性要求政府具有很高的完成目标的绩效。[87]即便治理举措是民主的也是可问责的，但是产出却是无效率的，也不能说它具有合法性。以英国儿童局（Child Support Agency）为例。该局是英国劳动和退休保障部（Department of Work and Pensions）的一个执行部门。当独立案件监察办公室发现它平均要花300天才能办好一个（资助或领养）申请时，该局在公众面前顿时颜面扫地。最终，该局被撤销，取代它的是儿童维护和执行事务监察委员会（Child Maintenance and Enforcement Commission）。通过精简程序和促进无子女父母资助或领养儿童，该委员会最终在一定程度上获得了输出方面的合法性。同样，如果治理举措是有效的，但是不民主和不可问责，也不能认为它具有合法性。以世界贸易组织为例。当该组织被反对全球化的抗议者盯上时，该组织的领导人试图以该组织可以促进贸易自由化和在发展中国家消除贫困来进行辩护。但是很明显，这些理由不太可能说服那些认为该组织不具有民主性和可问责性的批评者。有学者指出，世界贸易组织提供了跨国性合作，这是实现全球化和制定新规则的理性工具；但是对它的抱怨则认为，被任命来解决纠纷的是“所谓的专家”，他们高高在上、在密室碰头、不听取外界证人的意见，不具有公开性，也不是为了公众利益。这一批评关注的不是政策产出，而是民主性和可问责性。

到20世纪末，国家合法性在不断下降：越来越多的民众开始认为政客和官员们腐败、无能和缺乏社会亲和力；后功利主义价值开始侵蚀人们对政客和官员的尊重；政治的职业化使得普通民众的参与越来越难；愤世嫉俗的媒体腐蚀了民众对官员的看法，使得民众更容易认定政治是肮脏的。具体而言，国家合法性的下降主要体现在以下几个方面。一是投票率的下降。研究发现，在20世纪50年代到80年代，各国平均的投票率在68％以上。到了90年代，平均投票率开始下降到60％。[88]对政客和政治系统的不满和批评在增加。欧洲社会调查的数据发现，25％左右的欧洲人认为几乎没有政客关心平民的想法。[89]约瑟夫·奈（Joseph Nye）的研究则表明，在美国，在1964年有四分之三的公民对联邦政府表示信任，而到了1990年代末，这一比例下降到了四分之一。[90]二是非民主性反对党的复兴。20世纪90年代以来，在很多国家，宣扬暴力、非法活动的激进的非民主性反对党势力开始复兴。在有些国家，这些政党甚至取得了执政权。三是大范围的政治抗议和游行。反对伊拉克战争、反对移民政策、反对全球化、反失业的游行等。这些全球范围内的抗议和游行活动频繁发生表明，民族国家政府和跨国机构的合法性在丧失或面临危机。