3　善用听证审理方式查明案件事实——孙某等不服某省人民政府征地批复案

基本案情

申请人:孙某等

被申请人:某省人民政府

2010年8月，某县国土资源局组织征地案卷，逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收集体建设用地19.5297公顷(含申请人使用的宅基地)，作为某县2010年第三批次城镇建设用地。征地报批前，某县国土资源局等部门将载明拟征地面积、用途、地类、补偿标准以及申请听证权利等事项的《征地补偿标准安置途径及社会保障措施告知书》送达申请人所在村村民委员会，将《征地情况调查确认表》交该村村民委员会确认，该村村民委员会出具了有4位村民签字的放弃听证《证明》。2010年11月16日，被申请人作出征地批复，批准了上述用地申请。申请人对该征地批复不服，向被申请人申请行政复议。2011年12月8日，被申请人作出维持的行政复议决定。申请人不服该行政复议决定，向国务院申请裁决。

申请人认为:1.征地是为了商业用途，不是出于公共利益的需要，也不符合土地利用总体规划。2.征地前未张贴预征地公告，未将拟征土地现状调查结果交申请人确认，未告知申请人听证权利，程序违法。3.征地补偿标准偏低。

被申请人认为:1.征地是为实施某村新农村建设项目，符合公共利益的需要;被征收土地为建设用地，符合土地利用总体规划。2.征地报批前，某县有关部门将拟征地事项及听证权利告知了某村村民委员会;某村村民委员会及部分被征地农民对拟征土地现状调查结果进行了确认，并出具了放弃听证的书面意见。3.征地按照区域统一年产值标准给予补偿，符合某省有关规定。

行政复议裁决机关认为，被申请人作出征地批复前，征地告知、确认程序履行不到位，相关征地报批材料中存在伪造村民签字的问题，不符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的有关规定，依法应当予以撤销或确认违法。行政复议裁决机关最后确认被申请人作出的征地批复违法，主要是考虑到有关各方对被征收土地的实际状况并无争议，且征地批复作出后，大多数被征地农户签订了拆迁补偿协议并拆迁完毕，该用地项目部分已建成使用的实际情况。如果撤销，将意味着要拆除已建成的建筑物，这将对符合公共利益需要的新农村建设项目造成影响。因此，对申请人提出的撤销征地批复的请求，未予支持。同时，行政复议裁决机关就案件存在的上述问题下发了行政复议意见书，要求被申请人进行整改，避免类似问题引发的争议再次发生。此外，在听证会上向申请人说明，申请人反映的征地补偿问题是征地批准后市、县人民政府实施征地的行为，与征地批复的合法性无关。

被申请人收到行政复议裁决机关下发的裁决书、行政复议意见书后，结合案件审理发现的问题，对近几年的征地报批材料进行了全面排查和整改，明确要求省国土资源厅不定期开展年度建设用地报批及征地批复下发后实施情况的监督检查。同时，依法对伪造征地报批材料的有关责任人员进行了处理。

焦点问题评析

一、关于被申请人批准征地是否符合法定条件问题

《土地管理法》第四条第四款规定:“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”《土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定:“征收下列土地的，由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案争议土地的规划用途为建设用地，征地符合土地利用总体规划;征收集体建设用地19.5297公顷，符合被申请人的征地审批权限。同时，征地是为实施某村新农村建设项目，非纯商业用途，符合公共利益的需要。

二、关于征地程序是否合法问题

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》充分体现了党中央、国务院对土地管理和耕地保护工作的高度重视和一贯方针，是落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业改革和发展的重要文件，也是办理土地类行政复议案件的重要依据。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”本案中，征地报批前，某县有关部门将拟征地事项及听证权利告知了某村村民委员会，将拟征土地的现状调查结果交某村村民委员会确认，某村村民委员会出具了放弃听证证明，但是没有证据证明已将拟征地事项和申请听证权利告知了被征地农民，征地报批材料中《征地情况调查确认表》和放弃听证的《证明》上，均存在伪造村民签字的问题。征地告知、确认程序履行不到位，不符合上述规定。

办案体会

一、征地报批前的程序履行不到位导致确认违法

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。

实践中，征地报批前告知、确认、听证程序履行不到位、被征地农民知情权保障不充分，是征地类行政复议案件中较为常见的问题。具体而言:一是告知程序方面，有的地方只将征地事项告知被征地村或者个别被征地农户;二是土地利用现状调查确认方面，有的地方没有对拟征收土地现状进行调查，有的地方没有把土地利用现状调查结果交被征地村集体经济组织和被征地农户确认，有的仅交被征地村集体经济组织和部分被征地农户确认，有的地方伪造土地利用现状调查确认材料上的被征地农户签名;三是听证权利告知方面，有的地方仅将听证告知书送达被征地村集体经济组织，未将听证权利告知被征地农户，也有的地方伪造放弃听证证明上的被征地农户签名。

针对上述问题，在征地报批前，有关机关应当严格依法履行征地程序，不能将自己应承担的告知义务推给村集体，避免因违反程序埋下纠纷隐患;在复议过程中，行政复议机关要严格依法进行审查，该维持的维持，该纠正的纠正，力争将矛盾化解在初发阶段。

二、查明案件事实应将书面审理与听证相结合

本案中，查清征地报批前有关部门是否依法履行告知、确认程序的事实，是案件办理的关键。在行政复议裁决机关组织召开的案件听证会上，申请人提出，征地报批材料中《征地情况调查确认表》和放弃听证《证明》均存在伪造村民签名的问题。行政复议裁决机关经询问证人、核对笔迹、调阅户籍档案等发现，申请人反映的问题基本属实。征地报批材料中《征地情况调查确认表》和放弃听证《证明》上部分村民签名确属伪造。据此，在查清案件事实基础上，行政复议裁决机关依法作出了确认被申请人作出的征地批复违法的最终裁决。

办理行政复议案件，查清案件事实是基础，“基础不牢，地动山摇”，只有查清了案件事实，才有可能正确适用法律，依法作出公平公正的行政复议决定;日常工作中，大多数行政复议案件的办理，难点不在法律的适用，而在查清案件事实。因为案件进入行政复议程序时，往往离事情的发生已经相隔数月、甚至数年。时过境迁，许多书证、物证会因各种原因损毁、灭失，不少当事人的记忆会逐渐模糊，甚至有的当事人已经过世，仅仅通过书面审理难以查清案件事实。

解决问题的办法之一就是进行案情调查或者听证，由申请人与被申请人围绕案件争议焦点及相关事实的证据进行共同核对。通过调查、听证，申请人、被申请人对对方提供的证据提出质疑，被质疑方对有关事实进行陈述、说明，可以帮助行政复议机关厘清相关情况，并进一步通过查阅、核对原始档案资料，综合进行分析等，查明案件全部事实。在此基础上，依照相关法律法规的规定，作出合法、合理、合情的行政复议决定。

(国务院法制办公室行政复议司提供)