5.沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷案[12]

【裁判摘要】

根据环境保护法第十三条的规定，规划部门审批建设污染环境项目时，在申请方没有提供有关环境保护影响报告书，且建设项目不符合有关国家标准的情况下，即颁发建设许可证的行为，构成违法，应予撤销。

【案情】

原告：沈希贤等182人（名单略）。

诉讼代表人：沈希贤，北京市朝阳区潘家园南里4楼居民。

诉讼代表人：王根保，北京市朝阳区潘家园南里6楼居民。

诉讼代表人：孙建荣，北京市朝阳区潘家园南里6楼居民。

被告：北京市规划委员会。住所地：北京市西城区。

法定代表人：陈刚，该委员会主任。

第三人：中国疾病预防控制中心营养与食品安全所。住所地：北京市朝阳区。

法定代表人：王茂起，该所所长。

第三人：中国疾病预防控制环境与健康相关产品安全所。住所地：北京市朝阳区。

法定代表人：金银龙，该所所长。

北京市规划委员会（以下简称规划委员会）根据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称城市规划法）第三十二条之规定，于2001年12月10日向第三人原卫生部卫生监督检验所（已与其他单位合并为中国疾病预防控制中心营养与食品安全所，以下简称食品安全所）、第三人原中国预防医学科学院环境卫生监测所（已与其他单位合并为中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所，以下简称健康安全所）颁发了2001规建字1769号《建设工程规划许可证》，许可第三人在朝阳区潘家园南里7号建设二级动物实验室。原告不服该《建设工程规划许可证》，向北京市西城区人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：我们均系北京市朝阳区潘家园南里4号楼和6号楼的居民，与第三人的住所地仅隔一条马路。被告规划委员会就动物实验室建设项目向第三人食品安全所和健康安全所核发的《建设工程规划许可证》，违反法定程序，不符合法律规定的精神。建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生污染和环境作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。但规划委员会于2000年9月11日就核定了《审定设计方案通知书》，确定了本项目的可行性研究结论。而本案的第三人却在2000年12月7日才就动物实验室建设项目向北京环境保护局（以下简称环保局）申请办理环保审批，2002年2月21日环保局才给予确定批复。由于本项目在可行性研究阶段并未进行环境影响评估，被告的审批行为显然不符合法律规定。本案中被告核准的动物实验室工程设计方案中，实验室与原告的住宅楼之间的距离为19.09米，不符合GB14925-2001号国家标准中关于实验动物繁育、生产、试验设施应与生活区保持大于50米距离的规定。另外，卫生部颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》规定，具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米的卫生隔离区，而原告住宅楼与该动物实验室之间是马路，显然不符合卫生隔离区的概念。本案中承担建设项目环境评价任务的中国预防医学科学院环境卫生与卫生工程研究所虽具有一定资质，但因与第三人同属中国预防医学科学院的下属单位，所作的环境影响评价难免有失公正。请求法院撤销被告为第三人颁发的《建设工程规划许可证》。

原告提交的证据有：

1.有关动物实验室照片15张。以证明第三人现在已有的动物实验室对周围居民环境有影响，并发生过冲突的事实。

2.调查笔录2份：其一为侯树森等5人的笔录，其二为贾彦君的笔录。以证明第三人现有的动物实验室对周围环境有影响，以及为建设动物实验室，建设单位与周围居民发生过冲突的事实。

被告辩称：我委核发《建设工程规划许可证》是依法履行法定职责，本案的建设项目建设单位曾组织专家就此进行过论证并报行业主管部门审批。卫生部于2000年1月作出批复，同意第三人在朝阳区潘家园7号院内建设清洁级动物实验室。北京市城乡建设委员会于2001年11月下达了建设项目施工计划通知书。据此，我委于2001年12月给第三人核发了《建设工程规划许可证》。关于本案审批项目的环保问题，除我委核发规划许可证前卫生部已有相关批复外，核发该规划许可证后，环保局亦于2002年2月对该建设项目核发了《关于卫生部食品卫生检验所动物房项目环境影响报告表的批复》，上述情况说明该项目通过了相关专业管理部门的批准。目前的规划审批程序并未将环保部门的意见作为前置条件，原告提出该项目应当先经环保部门同意后方可核发《建设工程规划许可证》的说法无法律依据。另外，我委在审批该建设项目时，有关国家标准尚未正式实施，故不适用本案。

被告提交的证据有：

1.卫生部卫规财发［2000］第24号批复。以证明该项目比较特殊，被告在审批前期做了大量工作，并经卫生部批准的事实。

2.北京市建设委员会［2001］京建计施478号《建设项目施工计划通知书》。以证明经北京市建设委员会审核批准，该项目已被列入2001年度施工计划。

第三人食品安全所和健康安全所均未提交书面陈述意见。食品安全所在法庭审理时提交了有关证据，健康安全所未提交证据。

第三人食品安全所提交的证据有：

1.北京市环境保护局京环保监督审字［2002］41号《关于卫生部食品卫生检验所实验动物房项目环境影响报告表的批复》，以说明该建设项目已经环保部门审批通过的事实。

2.北京市建设委员会颁发的05（建）2002-2090《建筑工程施工许可证》。以证明本单位的施工是合法的。

原告、被告双方提交的法律依据有：

1.《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。

2.《中华人民共和国环境保护法》第十三条的规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

3.卫生部于1983年11月28日颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》第五条第5项规定：“具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米的卫生隔离区。”

4.中华人民共和国国家标准GB14925-2001号《试验动物环境及设施》（2001年8月29日发布，2002年5月1日实施）41.4规定：“实验动物繁育，生产、试验设施应与生活区保持大于50米的距离。”

在法庭质证中，原告对被告证据1的真实性不持异议，但是认为该证据只能说明卫生部同意拨款让第三人进行建设，不能说明被告在审批该项目时考虑了项目对周围环境的影响，法庭认为，该证据只能证明卫生部同意第三人建设该项目，以及建设地点、总投资额、建设工期等问题。原告对被告的证据2之真实性不持异议，但认为与被告的审批行为无必然联系。

被告对原告证据1提出异议，认为无法确定动物尸体是谁扔的，从什么地方扔的，且出现在规划委员会审批之后，不能说明被告的主张。第三人健康安全所对上述照片的真实性未提出异议，只是认为建设该动物实验室是必要的。第三人食品安全所对上述照片的真实性予以认可，但认为该所已经杜绝了乱扔动物尸体的行为，且该证据与规划委员会的审批行为无太大关系。被告对原告证据2的真实性不持异议，但认为建设动物实验室对周边环境虽是有影响，但这个影响与该建设项目能否建设是两回事。第三人均认为证据2不能说明建设项目因对周边有影响就不能建设。

原告认为：第三人的证据1应当在被告审批之前作出，审批后作出的批复不能说明被告的审批是合法的。被告认为原告的主张无法律依据。

【审判】

北京市西城区人民法院经审理查明：

2001年12月10日，被告规划委员会向第三人食品安全所和健康安全所颁发了编号为2001规建字1769号《建设工程规划许可证》，该许可证标明的建设项目为二级动物实验室，建设位置为朝阳区潘家园南里7号，建设规模为2949.18平方米。许可证的附件中标明该二级动物实验室层数为地上3层，地下1层，结构类型为框架。原告住宅楼均位于该二级动物实验室的北侧，其中6号楼与该规划建筑的间距为19.06米。

北京市西城区人民法院认为：

根据城市规划法的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。被告作为城市规划行政主管部门，有权根据建设单位的申请，对符合城市规划设计要求的建设项目，核发《建设工程规划许可证》。

根据《中华人民共和国环境保护法》第十三条的规定，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。被告规划委员会在审批该项目的《建设工程规划许可证》时，应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书，并根据卫生部颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》规定，审查申报建设的实验动物室建筑是否保留至少有20米的卫生隔离区。但是，本案中规划委员会核准的动物实验室工程设计方案，实验室与原告的住宅楼之间的距离为19.06米，未达到规定的距离要求。规划委员会在诉讼中向法院提交的有关证据，不足以证明其审批行为认定事实清楚，程序正当、合法。

据此，北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，于2003年6月19日判决：

撤销被告北京市规划委员会于2001年12月10日向第三人颁发的2001规建字1769号《建设工程规划许可证》。

宣判后，规划委员会不服，向北京市第一中级人民法院提起上诉。

规划委员会的主要上诉理由是：（1）根据城市规划法和环境保护法的规定，市规划委员会的工作职责只审查建设单位是否取得了计划部门批准的文件，只要建设单位持有该项目经计划部门批准的文件，就只能认定计划部门据以作出该批文的前提条件包括“环境影响报告书”等问题均已解决，规划委员会不应当审查应由其他部门审查的事项。（2）关于“20米卫生隔离区”的问题，鉴于该项目的特殊性，建设单位将该项目提交卫生部作了审查，卫生部同意该项目的设计。该批准文件是建设部门核发规划许可证的前提，规划委员会无需对该事项进行审查。（3）一审判决中认定规划委员会提供证据不足没有法律根据。

案件二审期间，规划委员会经重新考虑后表示服从一审判决，自愿申请撤回上诉。

北京市第一中级人民法院认为：

规划委员会在上诉期间自愿申请撤回上诉，属于依法处分其诉讼权利的行为，该行为未侵犯国家、集体和他人的合法权利，应予准予。

据此，北京市第一中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，于2003年10月24日裁定：

准予上诉人北京市规划委员会撤回上诉，当事人按一审判决执行。