第一章　土地一级开发的概念、立法概述、发展过程及操作模式

土地一级开发，按照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市［2005］540号）的规定：“指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”

区域运营的土地一级开发概念除了包括上述土地一级开发的内容，向上延伸包括从区域系统规划的编制（或称“多规合一”），向下包括了区域运营的投融资运作、区域招商及运营等内容，为便于研究的系统及深入，以下先从狭义土地一级开发谈起，本书如无特殊界定，土地一级开发即狭义土地一级开发。

一、土地一级开发概述

(一)土地一级开发产生的背景

改革开放之前，在计划经济体制下，政府是城市土地唯一的所有者和供给者，需要使用土地的单位和个人向政府提出申请，由政府将土地核拨给所需者，禁止以买卖、出租以及其他任何形式转让土地。这种做法导致大量土地闲置，土地资源得不到有效的配置和使用。

改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，我国城镇化进程不断加快。快速城镇化带来巨大的土地需求，给我国城市住房供应、基础设施配置等方面带来巨大的压力；而城市建设需要大量的资金，同时又有很大的风险。这就导致了城市建设的巨大需求与城市政府有限的财政能力之间的矛盾，单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设施、公共设施等的完全供给。在这种背景下，原有的土地开发、供应模式难以满足时代的要求，迫切需要一种“通过基础设施建设促进土地升值，土地增值收益支持城市基础设施建设”滚动发展的城市经营理念。

我国房地产企业发展迅速，已经具备了承担土地一级开发的能力。近年来，随着住房商品化进程不断加快，我国房地产企业也得到了难得的发展机遇。据国家统计局最新数据，目前全国房地产开发企业近3万个，其中二级以上资质的3000多个，企业平均资产总值由上年的2.7亿元增加到3.2亿元。这些企业完成的房地产开发投资占总投资的一半以上，并已经呈现出开发企业集中化的趋势。在土地供应方式逐步调整、房地产市场逐步规范、外资大举进入的背景下，那些信誉好、实力强、资金雄厚的开发企业将会在激烈的竞争中脱颖而出，而大量经营实力弱、抗风险能力低的中小企业逐渐被淘汰。经过优胜劣汰的激烈竞争后，我国房地产开发企业各方面的能力得到增强，已经具备了承担土地一级开发的能力。再加上近年来土地供应普遍趋紧，开发商拿地越来越困难，考虑到企业自身的发展，多数开发商开始对土地供应前的开发环节表现出浓厚的兴趣。在这种背景下，土地一级开发应运而生。[1]

(二)狭义土地一级开发的概念

对于“土地一级开发”这个概念，现有的全国性的法律、法规并未提及，仅仅在某些地方性的法律法规中对“土地一级开发”的概念做了一些阐述。

1990年国务院颁布了第56号令，即《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。该办法第二条规定“本办法所称成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。”该条中所指的成片开发即包含了土地一级开发的内容，应当是我国土地一级开发的雏形。但由于该法规的开发主体仅限于外商及港澳台企业，随着我国土地法规和政策的调整，该办法的适用性有很大限制，已于2008年废止。

“土地一级开发”这个概念首次被提及是在2000年12月8日北京市政府出台的《中关村科技园区条例》[2]中，其第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划。政府对其垄断的土地资源向社会出让土地使用权的，应当依法采取招投标或者拍卖的方式实施。”该条例虽然提出了“土地一级开发”的概念，但是并未对什么是土地一级开发进行详细的解释。

2001年国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中首次提及“建设用地试行收购储备制度”后，土地一级开发得到了迅猛发展。最早对“土地一级开发”进行定义的当属《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》（京政办发〔2002〕16号），其第二条规定“本办法所称土地一级开发，是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地，统一进行拆迁、市政基础设施建设的行为。”随后，北京市国土资源局发布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市〔2005〕540号），其中第二条规定“本办法所称土地储备和一级开发（以下简称土地储备开发）是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”

鉴于目前对于土地一级开发尚未有统一的定义，理论界对于究竟何为土地一级开发，也有不同的观点。有学者认为土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理和投资开发的过程；有学者认为土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套管线铺设到宗地红线的状态；还有学者认为，土地一级开发的过程其实质就是：（1）权属流转的过程。土地一级开发的过程实际上是一个土地所有权、使用权等权属的转移和流动的过程。（2）土地一级开发是利益协调的平台。土地一级开发体现着以土地为载体的国家、企业（一级开发企业）和经济个体（包含原用地企业、城市居民和农村农业生产者）三者之间的利益关系，是三者利益协调的平台。（3）土地一级开发是调控土地的手段。土地一级开发是政府运用土地供应规模与节奏调控土地市场的重要手段。[3]

我们认为，土地一级开发应当包含如下内容：（1）必须符合城乡总体规划和土地利用规划的要求；（2）土地一级开发的主体是政府或者是政府通过委托授权或招投标方式确定的企业；（3）土地一级开发是对国有土地和集体土地进行征收、拆迁、补偿、安置并进行市政基础设施建设的过程；（4）通过土地一级开发，应当能够使土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”（熟地）的建设条件。

因此，我们可以将土地一级开发定义如下：土地一级开发是指在符合城乡总体规划和土地利用规划要求的前提下，由政府或者是政府委托授权或通过招投标确定的企业对一定区域范围内的国有土地或集体土地进行征收、拆迁、补偿、安置并进行市政基础设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”（熟地）的建设条件的全过程。

(三)我国土地一级开发的发展历程

我国土地一级开发大致经历了如下三个阶段：

1.萌芽期

该时期指1996年到1999年之间的阶段。在这个阶段，随着土地储备制度的不断发展，土地一级开发应运而生。1996年上海、杭州等地率先开展了土地整理活动，同年，上海成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，这标志着我国土地储备制度的诞生。随后，杭州、武汉、青岛、南通等地也纷纷成立了土地储备机构。

但由于该阶段涉及土地一级开发的相关法律法规尚未出台，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。开发商或其他用地单位在通过出让或者划拨而取得生地之后，自行进行征地、拆迁和大市政建设，然后再开发建设，也就是说，土地一级开发和二级开发由一家单位完成。由此可以看出这一时期的土地储备开发工作尚且比较混乱。

2.发展期

该时期指1999年到2002年之间的阶段。这一阶段是土地一级开发走向规范化发展的过渡阶段。这一阶段，国家开始对经营性用地实施招拍挂制度，形成了经营性土地招拍挂和协议出让并存的局面。由于协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发（包括征地、拆迁和基础设施建设等）之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。

这个时期，土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发中，成立了北京科技园建设股份有限公司、北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发公司，其各自以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁、市政基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作。[4]

3.规范期

该时期指2002年至今的阶段。在该阶段，全国乃至各个地方均出台了一系列的法律法规用以规范土地一级开发行为。2002年5月国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》[5]，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。确认了土地使用权出让逐步由以协议为主的方式向以“招拍挂”为主的方式转变。2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求从2004年8月31日起，所有经营性土地一律都要公开竞价出让。也即，2004年8月31日之后不允许各个省市再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权，该文件的出台使得协议出让经营性土地的做法被正式叫停。该政策的实施被称为“8·31大限”，“8·31大限”也被舆论认为是中国“地产界的土地革命”和“阳光地政”。

另外，在这一阶段，全国各地纷纷建立土地储备机构。在2005年年初召开的土地收购储备制度建设座谈会上，国土资源部有关负责人透露，当时有土地收购储备机构1700余家，累计收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用达1965亿元。同时，通过土地开发整理，已使64万亩“生地”变为“熟地”，投入开发整理总费用达741亿元。[6]而到2006年，全国已有土地储备机构2000余家，其中中东部地区八成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区也达到六成。[7]

2006年国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，该通知将实施招拍挂出让制度的范围扩展至工业用地，进一步促进了土地一级开发和二级市场的分离。该通知亦规定了农用地转建设用地的程序，严禁擅自将农用地转为建设用地。2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定了《土地储备管理办法》，标志着土地一级开发从此进入规范期。各个地区为了规范土地一级开发行为，也陆续出台了一系列法律文件。

(四)土地一级开发与土地储备

提到土地一级开发，就不能不提到土地储备，两者具有密切的联系。2002年《北京市土地一级开发管理暂行办法》[8]中就将土地储备和一级开发作为一个概念进行了阐述。那么何谓土地储备？安·斯特朗在其1979年著的《土地储备：欧洲现实，美国未来》中认为：土地储备是为了实施政府土地利用政策，政府进行征地或授权进行征地，以待日后开发。在征地时，对土地的未来用途可能清楚也可能不清楚。此处“土地储备”这一术语并不是指为单独实施某个具体的项目（如建学校或者修建社区公共设施）事先征地，而是指通过政府进行干预，整合地块，以备日后开发（两者主要差别在于规模和时问安排）。该术语也不包含私营部门持有地块的行为，无论是因它自身的发展需要还是出于资本增值为目的的投机行为。[9]世行专家安德鲁·希尔顿则认为：“总体上说，土地储备这一概念是指公共部门，通常是市级公共部门，先于开发之前几年购买土地、开展必要的平整工作，然后将土地出售或租赁，同时还保留相当份额的土地以便修建道路、公园和社区设施。土地储备可以被视为土地规划实施的第一步，通过以合适的价格提供可供开发的土地来实现政府的目标，并高效、有序地促进开发。事实上土地储备还有一个目的，就是为公众储存土地升值而产生的收益。”[10]

那么，我国又是怎样定义土地储备的呢？根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。某些地方性法规也对土地储备进行了定义，比如《上海市土地储备办法》第3条规定：“本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。”《武汉市土地储备管理办法》第3条规定：“本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征用的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，合理配置土地资源的行为。”

从土地一级开发和土地储备两者的概念上，我们可以看出两者的着重点不同。土地储备强调了土地的取得方式以及土地储备机构对土地进行储备并供应的过程；土地一级开发则强调的是一级开发的整个开发过程，即由“生地”转变为“熟地”的全过程。在我国土地储备制度刚刚建立时，城市土地多是以生地出让为主的，这种情况下土地储备是不包含土地一级开发的；而现今土地储备机构多是储备熟地并进行出让，那么土地一级开发便构成了土地储备的重要组成部分。纳入政府土地储备范围内的土地在进行土地使用权出让前，均需要对地块进行土地一级开发工作。有学者认为，如今的土地一级开发大致等于没有储备期的土地储备[11]。

二、土地一级开发相关立法概述

虽然目前全国很多地区对于土地一级开发均有不同程度的实践，但是至今全国范围内尚未出台一部统一的法律对土地一级开发做出详细规定。我国现行法律规范对土地一级开发的有关规定，散见于宪法、物权法、土地管理法、城市规划法等法律，绝大部分则以部门规章、地方性法规及地方政府规章的形式出现。

2007年11月，国土资源部、财政部及中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，该办法虽未提及土地一级开发的概念，但包含了部分土地一级开发的内容，比如土地的计划管理、开发利用等事项。因此，在某种程度上可以说该办法是全国第一部具有土地一级开发指导意义的法规，也是我国目前调整土地储备活动的最高层级的规范性文件。但是，该办法仅为部门规章，根据我国《立法法》的规定，其效力要低于宪法、法律和行政法规，与地方性法规效力持平。因此，作为部门规章的《土地储备管理办法》并不足以对全国的土地一级开发行为做出统一规定，各地均可根据当地的实际情况制定与土地一级开发相关的地方性法规。

《土地储备管理办法》颁布后，各地陆续出台了适用于本地区的关于土地储备的法律规定。下面将着重从土地的产权及登记制度，征地、拆迁、安置、补偿制度，利用规划制度，用途管制制度，土地储备制度以及入市交易制度等方面对有关的法律法规进行划分。以下就目前现行的关于土地一级开发的法律法规详述如下：

(一)土地产权及登记主要法律法规

1.《宪法》

《宪法》第10条第1、2款对土地的权属做了根本性规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

2.《物权法》

《物权法》第十二章建设用地使用权（第135条～第151条）对建设用地使用权的设立、建设用地使用权出让合同的订立、建设用地使用权的变更及注销登记等进行了规定。

3.《土地管理法》

《土地管理法》第8条规定了不同土地的产权归属“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第12条对土地用途的改变做了规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第13条则规定了对土地所有权和使用权的保护“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

4.其他涉及土地产权及登记的法律制度散件于各地的法规当中，总结归纳主要有：

《重庆市土地房屋权属登记条例》；

《无锡市土地登记条例》；

《云南省土地登记条例》；

《厦门经济特区土地房屋登记管理若干规定》；

《杭州市区国有土地上房屋登记办法》；

《杭州市土地登记办法》；

《长春市土地登记办法》；

《河北省土地登记办法》；

《广西壮族自治区土地登记办法》。

(二)土地征地、拆迁、安置、补偿主要法律法规

1.《宪法》

《宪法》第10条第3、4、5款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

作为我国根本大法的宪法从根本上肯定了土地征收征用的合法性，为土地一级开发奠定了坚实的基础。

2.《物权法》

《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

该条在宪法的基础上对于征收对象、征收的补偿费用等进行了较为详细的规定。

3.《土地管理法》

《土地管理法》关于土地征地、拆迁、安置、补偿的条款主要集中在第47条的相关规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

该条对于征收耕地的补偿费用和标准在物权法的基础上做了详细的规定，也是我国目前计算征收耕地的补偿费用的主要法律依据。

4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》

该条例主要是对国有土地上房屋的征收程序、补偿程序、补偿内容和种类等做出的规定，其中第17条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

第19条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定……

第21条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

有关土地征地、拆迁、安置、补偿等制度的法律法规主要有：

《基本农田保护条例》

《北京市基本农田保护条例》

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》

《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》

《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》

《城市房屋拆迁工作规程》

《国有土地上房屋征收评估办法》

(三)土地利用规划主要法律法规

有关土地利用规划的主要法律法规有：

1.《土地管理法》

《土地管理法》第三章土地利用总体规划对土地利用总体规划的编制原则、限制条件、报批手续、规划的更改等做了规定。其中第17条规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

2.《城乡规划法》

《城乡规划法》在土地管理法关于土地利用总体规划内容的基础上进行了细化，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等内容进行了详细的规定。

3.其他

《土地利用年度计划管理办法》；

《国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）的通知》；

《土地利用总体规划编制审查办法》；

关于土地一级开发所涉各项规划将在本书第四章详解。

(四)土地用途管制主要法律法规

1.《物权法》

《物权法》第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”

2.《土地管理法》

《土地管理法》主要在第五章建设用地中对建设用地、临时用地、农用地转建设用地的审批流程等做出了详细规定，其中第53条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。

第56条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

3.《城乡规划法》

《城乡规划法》对土地用途的管制主要集中在第35条、第36条、第37条、第38条、第39条、第40条以及第41条。上述条款分别对城市、镇规划区内划拨土地的规划许可申请、对出让土地的规划许可申请以及对乡、村庄规划区用地的规划许可申请做出了规定。

其中第35条规定，城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

4.其他有关土地储备及用途管制等制度的法律法规主要有：

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）；

《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）；

《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发〔2006〕17号）；

《国土资源部关于整顿和规范土地市场秩序的通知》（国土资发〔2001〕174号）；

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）。

(五)土地储备及土地一级开发主要法律法规

1.《土地储备管理办法》

《土地储备管理办法》主要规定了土地储备的主体、土地储备的计划和报批、土地储备的范围和实施程序、储备土地的利用、土地的供应以及土地储备资金的收支管理等，是目前我国效力最高的一部专门规定土地一级开发的法律规范。

2.其他

《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）。

地方性规定（以北京、上海为主）：

《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市〔2005〕540号）；

《北京市土地储备资金财务管理暂行办法》（京财政二〔2007〕2367号）；

《关于“城中村”整治后建设用地储备管理有关问题的通知》（京国土市〔2005〕430号）；

《关于北京市土地整理储备中心和区县分中心、重点功能区分中心职责分工（试行）的通知》；

《上海市土地储备办法》（上海市人民政府令第52号）；

《上海市土地储备办法实施细则》（沪府发〔2004〕41号）。

(六)土地入市交易主要法律法规

有关土地入市交易等制度的法律法规主要有：

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）；

《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》（国土资发〔2000〕316号）；

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）；

《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）；

《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）；

《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发〔2002〕265号）。

综上，就我国土地一级开发的立法状况，我们可以得出如下结论：（1）目前我国关于专门规制土地一级开发的最高层级的立法仅为部门规章，立法层级较低，导致动辄投资数十亿乃至上百亿的土地投资领域所适用的法律法规缺乏足够的权威性和稳定性，进而增加了土地一级开发活动的法律风险。[12]（2）各地的地方性法规对土地一级开发的参与主体、开发模式以及土地一级开发的收益分配等问题的规定各异，造成了土地一级开发无论在立法层面还是实操层面均比较混乱的局面。

因此，制定一部适用于全国且效力较高的专门规范土地一级开发活动的法律已属当务之急，从而能够保证土地一级开发实践活动的统一性、土地一级开发主体的合法利益以及土地一级开发市场化的有效运作。

三、土地一级开发的模式

土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即主体是谁的问题。究竟谁适合成为土地一级开发的主体，不同的人持有不同的观点。有人认为，城市的土地属于国家所有，土地资源应该掌握在政府手中，因此政府必须加强对土地的统一开发、储备、管理，应当亲自实施土地一级开发行为，因此土地一级开发的主体应当是政府或政府设立的国有公司。而有的人则认为，为了更好的配置土地资源，节省土地一级开发成本，政府不应直接参与土地一级开发，而是应当通过市场化公开透明的运作方式比如招投标等，来择优选择合适的土地一级开发企业，使土地市场的资源配置市场化。

《土地储备管理办法》中明确规定了土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。由此可见，承担土地储备职能的主体只能是政府。但是通过前面的分析，我们知道土地一级开发只是土地储备的一个环节，完全可以在生地变熟地、毛地变净地这个土地一级开发的环节上实现市场化运作，通过招投标确定的企业完全可以成为土地一级开发的主体。

依据主体不同，土地一级开发可以分为政府主导模式、企业主导模式以及政府主导的企业市场化运作模式。政府主导模式是指完全由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发的模式；企业主导模式是指土地一级开发市场化，政府通过招投标的方式从多家投标企业中择优选择一家进行土地一级开发的模式；政府主导的企业市场化运作模式是指政府负责土地储备和供应，土地一级开发实行市场化运作的一种模式。

(一)政府主导模式

在该模式下，土地储备机构充当土地一级开发机构，土地一级开发被列为土地整理储备中心的一项职能，由土地储备中心或其委托的各级、各区土地储备单位（包括国有独资公司或国有控股公司）实施土地一级开发，开发完成后将熟地交由土地管理部门，再面向市场以招拍挂方式公开出让。采取该种模式，由于开发土地的权属登记在土地储备机构名下，政府能够控制地价，土地开发的增值收益不易流失，而且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是土地开发的资金需由政府自筹，融资面较窄，压力较大；土地储备机构需要投入的人力也较多，开发效率会受到制约。

该模式下的土地一级开发，又可以分为三类：

第一类，土地一级开发由土地储备机构直接负责。安徽省合肥市的土地储备中心就负责前期的拆迁安置、配套设施建设等工作。但是在该种操作模式下土地储备机构面临的资金压力很大，又缺乏较好的融资渠道，往往面临后续资金短缺的问题，从而导致后续开发困难重重。

第二类，由承担土地储备职能的国有企业或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，这类企业多是由土地储备中心和其他机构联合投资设立的。采取这种模式的典型城市是重庆。在重庆，土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行土地一级开发的机构是九个国有控股集团（即城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富）。九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。采取该类模式的城市还有武汉和杭州。武汉市土地整理储备中心和武汉市工业国有投资有限公司在经过武汉市人民政府批准后，共同出资组建了武汉市都市产业投资发展有限公司，其主要职责就包括负责都市产业发展范围内的土地开发整理等工作。杭州市于2006年3月出台了《杭州市人民政府办公厅关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》，其中规定，储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后，市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府组织的机构或国有独资公司进行储备地块的开发整理。

第三类，由土地储备机构和国有企业联合负责一级开发。在上海，储备土地的整理一般由上海市土地储备中心和上海市地产集团联合完成。一般先由土地储备中心针对储备地块的拆迁与被拆迁人进行协商，在达成一致后，由地产集团具体负责拆迁和后期的基础设施建设。在不涉及拆迁问题时，在土地储备中心与被储备地块的使用权人达成补偿协议后，直接由地产集团负责土地的整理和一级开发。这一类模式对一级开发的职责进行了合理分工，一级开发企业与土地储备机构相互配合，有利于土地一级开发的顺利进行。

需要关注的是，国土资源部于2010年9月3日发布了《中共国土资源部党组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》，第一条第三项提到“土地储备机构必须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位。各地国土资源部门及所属企事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。”可见，政府主导型模式越来越受到限制，国家提倡土地一级开发走向市场化。

(二)企业主导模式

该种模式下，政府将待进行一级开发的土地一次性出让给土地一级开发公司，由土地一级开发公司统一进行拆迁、补偿、安置及市政基础建设，土地达到出让条件后，面向市场转让土地使用权。该模式要求政府需公开面向市场招投标，所有参与投标的企业均享有平等的投标、中标权利，在完成土地一级开发后，企业可以按照成本获取利润。通过招标方式确定土地一级开发企业后，由土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。

这种模式中，由政府向土地一级开发企业出让“生地”，土地一级开发企业完成开发后核算土地开发成本及酬金，从土地转让款中支付上述款项，剩余土地转让款归政府所有。这种模式解决了政府土地开发资金不足的问题，减少了政府开发土地的风险。但不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力也有所降低。2005年10月，即在武汉市都市产业投资发展有限公司成立半年后，武汉市政府也首次引入企业完成土地整理储备工作，武汉市地产集团以15.82亿元的高价拍得位于武昌区中南路街武珞路586号，并由地产集团自己来完成一级开发。[13]

(三)政府主导的企业市场化运作模式

该种模式是指政府“抓两头，放中间”。“抓两头”即由政府控制土地储备计划和供应计划，“放中间”，即充分利用社会力量实施土地一级开发。[14]由政府土地储备机构和开发企业共同来具体实施一级开发，形成政府主导、市场运作、企业参与、市区县联手的土地储备开发的新模式。这种模式的典型城市是北京。为推行土地一级开发市场化，2005年北京市政府颁布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（以下简称“办法”），其中第四条规定“土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。”这种模式能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。但政府对一级开发成本和开发进度难以有效控制，不利于政府控制市场地价和土地投放节奏，政府宏观调控土地市场的能力有所降低。

办法第14条及第14条对北京市土地一级开发的政府主导模式和企业主导模式分别做出了详细规定。政府主导模式是指“土地储备机构负责实施土地开发，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。”企业主导模式是指“通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。”虽然单纯从利润率来看土地一级开发对于开发企业来说并不具有很强的诱惑力，但是大量的一级开发商除了以土地一级开发为主要职能的事业单位、国有控股公司外，其进行土地一级开发的目的则是为了促成二级市场的摘牌拿地。由于开发商在土地一级开发中具备了土地成本定价、对规划及地块的熟悉程度等优势，及与当地政府的深度合作及默契，使得其他的开发企业在类似的土地竞争中“望而却步”，所以开发商往往都能如愿以偿获取土地的二级开发权。需注意的是，与重庆不同，北京的土地储备机构参与的一级开发项目仅占很小比例，且多为小项目。因此，北京市土地一级开发主要为企业主导型模式。该模式是我国土地一级开发的主要发展趋势，也为房地产企业参与土地一级开发创造了基础和条件。

2004年“8·31”大限后，从事土地一级开发的北京知名房地产企业越来越多，几乎所有的大型房地产企业都涉及过土地一级开发，并逐步形成了土地一级开发投资主体多元化（企业投资、政府投资、政府和企业共同投资）、—级开发土地类型多元化（重点功能区、新城、小城镇建设一级开发和房地产一级开发、工业开发区成片一级开发）以及管理方式多元化（企业管理、事业管理、授权委托管理等）的蓬勃发展的态势。但是，随后北京的土地一级开发市场呈现出政府逐渐回收的趋势。原因有两方面：

1.政府进行土地一级开发的融资通道被打通，政府具备了雄厚的资金支持

2007年之前，北京的土地储备机构即土地储备中心参与的一级开发项目仅占很小比例，且多为小项目。2007年底国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》，以该办法出台为分水岭，这个由政府推进、土地储备中心执行、银行资金支持的土地一级市场开发新模式，对北京乃至全国土地储备模式发生了重大改变，土地储备将由政府下属事业单位完成，并能够获得银行的金融支持，各地土地储备中心被授予向银行贷款的权力，储备部门能够直接获得资金来源。比如北京市国土资源局提出2009年1000亿土地储备开发投资计划，随后，旗下的北京土地储备整理中心与包括工行、国开行、农行等在内的13家金融机构签订了1500多亿授信计划。2010年初，北京市再推出2010年1000亿元的新一轮土地储备投资计划；而北京市土地整理储备中心最新公布的数据显示，2010年一季度北京实现土地储备和一级开发投资377亿元，比上年同期增长2.1倍。有了资金做后盾，政府介入土地一级开发的动力强劲，而企业土地一级开发空间渐行压缩。[15]

2.过去一些企业开发商进行土地一级开发时出现了历史遗留问题，也促使政府收回土地一级开发权

土地一级开发是一个综合性行为，作为土地一级开发商的企业往往很难处理好一级开发行为中的征地、拆迁这类复杂棘手的问题，因此需要政府发挥其调控职能，对某些一级开发流程予以介入。比如，某些一级开发商为了获得高额利润或达到自挂自摘的目的，往往采取虚增成本、分割出让等手段，导致土地价格人为抬升。再比如，某些土地被分割出让，土地价值受损严重，开发商暗箱操作、人为制造障碍，使得一、二级开发无法实现分离等。还有一些土地已经被征用，但是迟迟未拆迁，成为流动人口的主要聚集地，也成为管理的一大难点和隐患。另外，还有一些一级开发商故意延期交地，坐等土地交易市场地价攀升之机或土地储备紧俏时提出一些不合理要求，以此抬高价码等等，不一而足。

鉴于上述两点，北京市政府加大了收权力度。据悉，北京2009年1000亿元土地储备开发投资范围内的一级开发项目90%以上采用了市区两级土地储备机构投资的政府主导模式。据悉，目前北京尚有6000多公顷土地处于非政府主导的一级开发状态中，土地整理部门会督促其尽快“交活儿”。但由于北京城六区与郊区县的财政实力的悬殊，上述开发商预计，北京的部分郊区县还会借助开发商力量来对土地进行一级开发，这个退出过程还需要3-5年时间才能彻底完成。另外由于一级开发进度缓慢，现在正在运作的项目还需要一段时间完成。[16]

总述，以上对狭义土地一级开发的概念、立法概述、发展过程及操作模式进行了阐述，下一章本书将对区域运营视角下的土地一级开发包括的内容及流程进行阐述；另外，传统的土地一级开发模式是建立在城投思维及模式下，随着《预算法》的修订、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的出台以及政府和社会资本合作模式的推行，PPP模式未来将是土地一级开发操作的主流模式，关于PPP模式的操作本书将专章进行阐释。

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[1]刘保奎、冯长春：《我国城市土地一级开发的产生、发展与内涵》，http：//www.qddxlib.cn/viewinfo.asp？id=19645，最后访问日期2014年6月19日。

[2]本文件已被2010年12月23日发布的《中关村国家自主创新示范区条例》废止。

[3]吴正红、万婷：《拓宽城市土地储备资金渠道的几种思路》，载《城市问题》2004年第2期，第59～62页。

[4]刘保奎、冯长春：《我国城市土地一级开发的产生、发展与内涵》，http：//www.qddxlib.cn/viewinfo.asp？id=19645，最后访问日期2014年6月19日。

[5]已被2007年9月28日发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》修订。

[6]李和欲：《国土资源部：全国收购土地超过230万亩》，载《东方早报》2005年2月24日。

[7]参见《杭州土地储备和交易管理制度建设研讨会综述》，载《中国国土资源报》2006年7月5日。

[8]已被2005年8月3日发布的《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》废止。

[9]顾长浩、何乃刚等：《我国土地储备制度实证研究》，2007年，第35页。

[10]安德鲁·希尔顿：《中国土地政策改革项目行业研究——土地储备国际做法评估》，2005年8月。

[11]刘保奎、冯长春：《我国城市土地一级开发的产生、发展与内涵》，http：//www.qddxlib.cn/viewinfo.asp？id=19645，最后访问日期2014年6月19日。

[12]北京市中伦律师事务所编：《土地投资法律实务》（第一辑），法律出版社2014年版，第11页。

[13]楼建波等：《土地储备及土地一级开发法律制度》，中国法制出版社2009年版。

[14]周建成：《房企参与土地一级开发的盈利模式与策略》，载《上海房地》2011年第11期。

[15]李少飞：《土地一级开发理论与实践探讨》，载《华房商学院》2010年6月刊。

[16]李少飞：《土地一级开发理论与实践探讨》，载《华房商学院》2010年6月刊。