自从中国进入帝制，由于“家国一体”特殊结构，没有一个王朝不想着江山永固、社稷永存，就像秦始皇当年所期待的那样，一世二世以至于永远，万岁万岁万万岁。但到帝制终结，没有一个王朝实现目标。原因何在？清末官制改革提供了一个令人深省的注释。
皇权边界
中国历史上的王朝，从秦朝开始，运气好的，不过数百年；运气不好的，几十年，十几年，甚至更短。过去的研究，一直比较倾向从统治方略进行检讨，比如政治包容、经济形势、阶级关系、周边冲突。这些当然都是王朝兴衰的原因，但从世界范围看，这些因素均非根本。
王朝兴衰存亡依据在于能否建构一个富有弹性的权力架构，能否将所有权、经营权分开，皇权不再事必躬亲，也就不再犯错。皇帝只是国家主权象征，是国民向心力所在。王朝日常事务交给专业经理人团队去打理，效果好的，多干些时日；效果不好的，可以随时撤换。这就是近代西方带给中国的宪政理念。清末官制改革，具有多重面相，但为皇权划定一个边界，则是这场改革最值得注意的内容。
从大历史看，清末官制改革，无疑是“三千年未有之大变局”中的一个历史节点，所要回应的是传统中国转为现代国家究竟应有怎样的制度设施。这场试验虽然因为后来的政治突变而不彰，但后世中国政治设施，或多或少都可从清末官制改革中找到其萌芽形态。
清承明制。在大的制度设施上，清朝建立后大致维持了明王朝架构，皇权为王朝最高权力，皇帝口衔天宪，拥有不可怀疑的至上权威。正如所有“家天下”君主所认识到的一样，江山社稷是他们祖上打下来的，因而他们具有强烈的“江山意识”，“朕即天下”。
普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣。天下者为我的天下，国家者为我的国家，没有任何人会看着自己的天下国家一天天坏下去而无动于衷。所以即便从自私观点看，清末官制改革为势所必至，不得不改。因而尽管遇到阻力，但最高权力层清楚这是大清王朝起死回生关键一着，只能成功，不许失败。
假如不是西方因素进入中国，清朝的政治架构完全足以应付帝国所面对的局面，何况清廷自身在过往历史中也不断调整。清初政治架构中并没有军机处，但因为实际需要，军机处后来却成为清廷处理政务最具效率的机构。
在清王朝原有政治架构中也没有总理各国事务衙门，但随着洋务新政兴起，总理衙门也成为晚清几十年一个重要的跨部院协调机构，曾发挥过重要作用。清末官制改革主要是因为随着几十年中国社会经济成长，新的社会阶级出现了，利益格局、权力格局都面临着调整。
1898年政治改革曾有过官制改革动议，只是那时新社会阶级还不够成熟，势力太小，因而随着政治变革中止而没有下文。
经过1898年后几年蹉跎，义和团运动让清廷最高统治层惊醒。又经过日俄战争刺激，最高层对国际大势有了新的认识。1905年8月31日，袁世凯、赵尔巽、张之洞联衔具奏：
近数年来，各国盼我维新，劝我变法，每疑我拘牵旧习，讥我首鼠两端，群怀不信之心，未改轻侮之意。
转瞬日俄和议一定，中国大局益危，斯时必有殊常之举动，方足化群疑而消积侮。[1]
外部危机，各国期待，成为清廷政治改革不得不进行的外部因素。
1905年开始的政治变革有许多内容，但就其实质，不外乎优化体制，提高效率，因而官制改革便成为宪政改革最重要内容。1906年9月1日发布的“预备仿行宪政”谕旨说：
我朝自开国以来，列圣相承，谟烈昭垂，无不因时损益，著为宪典。
现在各国交通，政治法度，借由彼此相因之势，而我国政令积久相仍，日处阽险，忧患迫切，非广求智识，更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。
而各国所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民和，有由来矣。
时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。
故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财政，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。[2]
政治改革转化为行政体制改革，而行政体制改革的焦点，就是重新厘定各方面权责，甚至要为皇权划定一个边界：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论。”
清廷宣布“预备仿行宪政”第二天（9月2日），按计划成立“编纂官制馆”，特派镇国公载泽及世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等酌古准今，上稽大清王朝法度之精，旁采列邦规制之善，屏除成见，折衷至当，悉心妥订，共同编纂一套适合现实需要的新官制。又命端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊等选派司道大员来京随同参议。加派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定，候旨遵行，以昭郑重。
以责任政府为皇权分忧
又过了两天，9月4日，官制编纂大臣第一次会议在颐和园举行。会议决定官制改革分两步走：第一，先编纂行政、司法各制，其他领域暂且不去触动；第二，妥筹新机构以便安置被裁撤冗员。应该说，官制改革起步以稳妥、稳健为原则。
9月6日，设编纂官制馆于恭王府之朗润园，以孙宝琦、杨士琦为提调，金邦平、张一麟、汪荣宝、曹汝霖为起草委员；陆宗舆、邓邦述、熙彦、吴廷燮、郭曾炘、黄瑞祖、周树模、钱能训等为各课委员，参与具体政策讨论；六部及财政处、练兵处等亦派员参与相关政策制定。
1906年政治改革固然有外部因素、各国期待，但就其基本思路而言，此时改革是近代以来最稳妥，准备最充分的一次。五大臣出洋考察各国政治长达一年，尽管与日本明治维新初期重臣游历西方仍有很大差距，但毕竟中国具有“后发优势”，只要诚心学习东西洋，就不需要从头摸索，更不需要摸着石头过河。桥就在那里。
东西洋成熟经验很容易消化，何况许多制度、规章，根本就不需要另起炉灶，直接移植即可。因此，此次改革远比想象容易得多。9月18日，编纂官制大臣载泽等上“厘定官制宗旨”折，建议从五个方面入手重建中央官制：
一、此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定；
二、厘定官制因旧制精义浸失，名实不符，或事无专责至先推诿，或人无专事致多废弛。故此次厘定要旨，总使官无尸位，事有专司，以期名副责成，尽心职守；
三、立宪国通例，俱分立法、行政、司法为三权，各不相侵，互相维持，用意最善。三权分立而君主大权统之。现在议院遽难成立，先从行政、司法厘定，当采君主立宪国制度，以仰合大权统于朝廷的谕旨；
四、钦差官、阁部大臣、京卿以上各官，作为特简官；各阁院所属三四品人员，作为清简官；各阁院所属五品至七品人员，作为奏补官，八九品人员，作为委用官；
五、厘定官制后，原衙门人员不无更动，或致闲散，拟在京另设集贤、资政各院，妥筹位置，分别量才录用，仍优予俸禄。[3]
载泽等人提出的官制改革原则似曾相识，比如特简官、清简官、奏补官、委任官区分，集贤、资政各院设置，都与1898年政治变革时康有为、张元济等人建议相仿佛。唯一不同是，1898年改革比较粗疏，而这一次显然有足够思想准备，先易后难，稳步推进，并不祈求一次性解决所有问题。
1906年官制改革最大困难不是机构调整、冗员裁减，而是给皇权划定一个边界，让皇权担当帝国所有者重责，但不再具体处理帝国日常事务。官制编纂者根据孟德斯鸠三权分立原则，竭力主张废除军机处，成立责任政府，将行政权、司法权分开，让皇权退处于象征性地位。
据袁世凯幕僚张一麟回忆：
考察政治大臣回国时，一时舆论靡不希望立宪。南通张季直致书项城，以大久保相期，而自居于小室信夫。一日，余入见力言各国潮流均趋重宪政，吾国若不改革，恐无以自列于国际地位。且满汉之见深入人心。若实行内阁制度，皇室退处于无权，可消隐患。但非有大力者主持，未易达到目的。项城谓中国人民教育未能普及，程度幼稚，若以专制治之，易于就范。立宪之后，权在人民，恐画虎不成，发生种种流弊。余力言专制之不可久恃，民气之不可遏抑。反复辩论，竟不为动，且问余至此尚有何说。余曰公既有成见，尚复何词？退而悒悒。乃越宿，又召余入见，嘱将预备立宪各款作说帖以进，与昨日所言似出两人，颇为惊异，对曰昨日陈者只为救时之策，至其条目，则须与学习政治、法律之专家研究之。退而纠合金邦平、黎渊、李士伟诸君分条讨论，缮成说帖。后见北洋与考察诸大臣会衔奏请预备立宪稿，即余等所拟，未易一字。且知项城先与余辩论之词，实已胸有成竹，而故为相反之论，以作行文之波澜耳。[4]
为皇权划出一个边界，是为了让皇权永存，大清万岁。这是官制编纂者的基本共识。因而，官制编纂大臣庆亲王奕劻等按计划于11月2日（九月十六）提交的新官制方案，关于中央政府部分，就是合并军机处、内阁，基于宪政原则，合组一个全新的中央政府：
查立宪国官制通例，中央政府即以各部行政长官会合而成。盖一国之政至为殷繁，非有分司之官以各任其责，则丛脞必多。而庶政之行尤贵划一，非有合议之地以互通其情，则分歧可虑。故分之则为各部，合之则为内阁，出则为各部长官，而入则为内阁政务大臣，此现拟内阁官制之所由来也。内阁既总集群卿协商要政，而万机所出一秉圣裁，不可无承宣之人为之枢纽，故设总理大臣一人以资表率。总理大臣之称，初不昉于日本，我朝雍正、乾隆间，固尝有之。采邻国之良规，即以复圣朝之旧制，称名至顺，取则非遥。总理大臣既秉承圣谟，平章庶政，而维新伊始，机务尤繁，不可无分任之人为之参赞，必援立宪各国首辅一人之例，尚非其时，故设左右副大臣各一人宏辅弼。且夫君主神圣不可侵犯，各国宪法之通义，善则归君，过则归己，昔我先正之格言，是以发纵指示之权操诸君上，而承旨施行之责端在臣工，故内阁各大臣不可以不负责任。人有专事，事有专司，无兼营并鹜之虞，乃有趋事赴功之效，故内阁各大臣不可以兼充繁重差缺。犹虑其权太重也，则有集贤院以备咨询，有资政院以持公论，有都察院以任弹劾，有审计院以查滥费，有行政裁判院以待控诉。凡此五院，直隶朝廷，不为内阁所节制，而转足以监内阁，皆所以巩固大权，预防流弊。[5]
这就是此次官制改革设立责任政府的大致情形、理由，其内容与1911年发布的责任内阁章程极为相似，是中国政治现代化非走不可的一条路。皇权没有明晰的边界，就没有现代政治，也就没有什么江山永固。
错失良机
今人往往以自己的局限认识古人，我们今天认识不到三权分立的价值与意义，因而想象不到近人对三权分立的狂热。
仍据张一麟说：
自预备立宪之书上奏，先从编纂官制入手，而轩然大波起矣。先是，京朝士大夫皆以为北洋权重，时有弹章。迨编纂官制局设于海淀之朗润园，孙宝琦、杨士琦为提调，周树模副之，编纂员十余人，皆各部院调入者。余与金君邦平从项城入都，故亦与焉。各员多东西洋毕业生，抱定孟德斯鸠三权分立宗旨，立法机关即议院，资政院及各省谘议局章程，皆当时所草（辛亥革命皆以谘议局为发端）。对于司法独立说帖尤多，行政官以分其政权。舌剑唇枪，互不相下。官制中议裁吏、礼二部，尤中当道之忌。自都察院以至各部，或上奏，或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨。同事某君自京来淀告余，曰外间汹汹，恐酿大政变，至有身赍川资预备届时出险者，其严重可知。北洋旧人如唐君绍仪、梁君敦彦，力劝项城出京，乃乘彰德大操，以钦派阅军为名，自京往彰德。南北两军，以北洋与两湖新军为攻守假想敌，余因发胃病，仅于第三日走排一往观光，事毕仍随节回津。[6]
原本平和的官制改革，却因倡导三权分立而受到各方面围攻，甚至酿成暴力事件。
这一方面表明“东西洋毕业生”对君主立宪的认知及追求，另一方面表明权贵集团维护君主专制体制的势力仍不可小觑。
还在讨论官制改革方案时，翰林院侍读学士柯劭忞9月27日上了一份奏折，强调：
朝廷变法，多采取于日本，然我国家之政体则有与日本迥不相同者，日本收幕府之权，革封建之制，不得不更张旧弊，以尊主而庇民。然其改定官制，效法泰西，犹迟至数年之久，屡遣大臣考察欧美各国，而后次第举行，盖更张之不易如此。国家官制本沿二千余年之规则，又经列圣因时损益，垂为成宪。值今日之时势，或添设以分繁剧之任，或裁汰以省虚糜之款，亦补偏救弊之要著。然欲一切更张，仅凭载泽等五人往返不及一年之调查，事太重大，期太仓卒，窃恐鲁莽操切之弊，均所不免，异日滞碍难行，悔将何及。且宪法之大端，一曰尊主权，一曰顺舆情。若政府之权太重，督抚之权太专，则主权将替。州县以下分设乡官，举措一乖，不肖绅衿倚势鱼肉，则舆情必壅。今中国上下议院不能骤开，即官制不能全仿外国，此诚宜周详慎重者也。盖更张之事，固当参用各国之成法，亦当以本国之政体民情为根据，方能由保存而进于开化。[7]
柯劭忞的要旨，就是反对照搬东西洋已有经验，东西洋无论怎样成功，都不能代替中国的实践、摸索，因为柯劭忞所抱住的一个历万世而不变的理由，即国情不同，任何改革都必须“以本国之政体民情为根据”。
类似柯劭忞这样的建议还有不少，他们的共同特点就是担心改革走得太远，架空皇权，损害满洲人的利益。这些建议，从好的方面说，有适度保守的姿态对冲过于激进的改革方案，大致总能让改革在一个稳中有进而不失控的状态中进行。近代以来的中国不是不改革，而是每遇改革，总有一些激进主义者不断加码，结果欲速则不达。事后反省，激进主义在一定程度上确实影响了中国进步，是好心办了不太好的事。
但是回到1906年官制改革，袁世凯等一批具有现代宪政意识的改革者力主废军机处，成立责任政府，将皇权从责权不分的旧体制中解放出来，这无疑是孟德斯鸠“三权分立”原则的中国化，是将混沌不清的王朝政治规范化。
然而袁世凯等人“三权分立”、责任政府的建议引起各方面激烈争论，相当一部分皇族、贵族以为如此改革必将最终剥夺爱新觉罗家族，乃至整个满洲贵族特权阶级对王朝政治的垄断。他们所要的不是江山永固，社稷永存，而是他们这些权贵者对权力的最现实最直接的垄断、掌控。
针对三权分立、责任政府主张，满洲贵族出身的铁良提出反对建议，一方面反对撤销军机处，反对设立责任政府，另一方面提出设陆军部统辖全国军队，不仅欲将军权集中于中央，控制在他们这些贵族子弟手里，而且想尽一切办法削弱、剥夺非军功贵族官员的权力，限制官吏兼差。
这些主张与宪政改革大方向背道而驰，但他们的理由却是为了皇权，为了清帝国。这在监察御史刘汝骥9月30日上的一个奏折里说得很明白：
臣窃见载泽密陈大计折内，有君主无责任一语，臣百思之而不得其解，已窃窃疑之。继闻厘定官制大臣，有设总理大臣一人之议，是置丞相也。是避丞相之名，而其权且十倍于丞相也。欧美之伯理玺天德译为大总统，抑何弗直名之为总统乎，其谁与划此策者，臣窃期期以为不可。
刘汝骥以为，军机处设立是制度史的一个创举，“我朝受命之初，有议政王之设矣，然入则比肩长跽，出则同寅协恭，非一人所得专擅也。嗣去议政虚衔而立军机处，非独任其权也，盖犹是司出纳备顾问，义取迅速而已”。军机处是皇上直接掌控的工作小组，随时与皇帝一起工作，其效率至上，为制度史上所罕见。这是事实。刘汝骥另外一个担心，是责任政府设立，总理大臣垄断权力，“把持朝局，紊乱朝纲，盈廷诺诺，惟总理大臣一人之意志是向，且群以伊、周颂之，天下事尚可问乎？窃钩者诛，窃国者侯；假王者烹，直王者赏”[8]。
维持皇权的拳拳忠心，自然比较容易赢得最高统治者赏识，没有哪个统治者愿意自动削减权力，自愿接受外在约束。这是人性使然。慈禧太后收到了庆亲王奕劻等官制编纂大臣提交的改革方案，也看到了铁良、刘汝骥、柯劭忞等人的反对建议，向来干脆、决断的慈禧太后后退了，她在随后的批复中，不仅发布了一个“五不议”的禁令，将军机处、内务府、八旗、翰林院、太监等五项改革无限期押后，而且实质上拒绝了为君主权力厘定一个边界，反对将清帝国所有权、经营权分开，依然要让皇权无处不在，让满洲贵族继续垄断清帝国的一切：“军机处为行政总汇，雍正年间本由内阁分设，取其近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速，相承至今，尚无流弊，自毋庸复改。内阁、军机处一切规制，著照旧行。”[9]一个原本可以让清帝国万岁的机会，竟然被聪明一世的慈禧太后一念之差错过了。
慈禧太后在关键时刻阻止了清帝国的宪政转型，但她无论如何想不到仅仅两年时间，她与光绪帝在不到二十四小时内相继去世，而且她更想不到的是，在他们母子去世不到三年，清帝国还是被逼上了宪政改革之路，而且还是从建立责任政府开始。可惜的是，1911年的责任政府演变成了皇族内阁、权贵内阁，其十三名阁员中竟然有九人出身于皇室或满洲贵族，这些“太子党”并非没有能力，并非均为草包饭桶，但在政治改革即将实行宪政的时候，权贵阶层对权力的垄断无疑激起了众怒。多少年来，研究者差不多认为这就是晚清政治变革失败的根源，是大清王朝退出历史的起点。
然而，也有人注意到1911年改革失误并引发新军反叛，主要是因为清廷此时失去具有权威的领导人，摄政王、隆裕皇太后的“叔嫂组合”没有办法与慈禧太后、光绪帝的“母子组合”相比。假如慈禧太后、光绪帝继续秉政，皇族内阁的事情或许不会发生。即便发生，也不至于引发灭顶之灾。毕竟慈禧太后、光绪帝具有非凡毅力、意志，具有掌控复杂局面的超常能力。假如慈禧太后泉下有知，她会后悔1906年阻止责任政府成立吗？
1906年的慈禧太后留下了军机处的高效、迅捷，但忽略了宪政国家皇权边界，仍然将皇权置于权力要冲，皇帝亲临一线，事必恭裁。至高无上的皇帝貌似勤政，实则为帝国政治留下了巨大漏洞。一旦发生重大政治危机，皇帝除了退位，王朝除了终结，还有什么办法可想呢？