努力构建大调解工作体系　为推进“三零”单位创建建设平安太原提供坚强法治保障

山西省太原市司法局

摘要：党的十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。山西省委在部署开展“零上访、零事故、零案件”村（社区）、企业、单位创建工作中，要求各级、各部门、各单位坚持控新治旧、标本兼治，把工作的着眼点放到前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上来，最大限度地把各类矛盾纠纷、风险隐患化解在基层、消灭在萌芽状态。太原市委对“三零”单位创建工作提出，按照山西省委“四为、四高、两同步”总体思路和要求，认真落实全省“三零”单位创建工作动员部署大会精神，提升基层社会治理能力，建设更高水平平安太原的工作目标。对标中央和省市的要求，司法行政部门应如何贯彻落实，交出一份合格的答卷？笔者以太原市的调解工作现状及存在的问题为基础，从充分发挥新时代调解职能作用，积极为人民群众提供便捷高效、普惠多元的调解服务，努力构建大调解工作体系方面作一探讨和阐述。

关键词：大调解；工作体系；平安太原；法治保障

一、抓基层、夯基石，不断强化人民调解基础性作用

人民调解组织是依法设立的群众性组织，具有高度的自治性、群众性、民间性，在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用。无论过去、现在还是将来，人民调解始终是化解矛盾纠纷的主渠道、主力军。

2018年3月28日，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，充分体现了党中央对人民调解工作的高度重视和对人民调解员队伍的亲切关怀，对于提高人民调解工作质量、充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用、推进平安中国和法治中国建设、实现国家治理体系与治理能力现代化具有十分重大的意义。2020年7月1日，山西省邻里家庭矛盾纠纷排查化解工作会议召开，针对全省命案过半数是由婚姻家庭邻里矛盾纠纷引发的这一形势，对充分发挥人民调解及时性的优势，增强矛盾纠纷调处实效性做出了安排部署，要求以基层平安确保全省稳定。目前，太原市有各级各类人民调解组织1 757个，其中，村（社区）人民调解组织1 479个，乡镇（街道）人民调解组织107个，在村级、乡级均实现了全覆盖。企事业单位人民调解组织107个，个人品牌调解工作室20个。全市10个县（市、区）都完成了诉调对接和访调对接工作，32个乡镇（街道）人民调解组织与公安派出所实现了警调对接。全市有人民调解员7 574人，每年调解案件2万件左右，成功率保持在98％左右，为维护社会和谐稳定、实现矛盾不上交和不激化起到了积极作用。

人民调解工作存在的问题主要是专职人民调解员数量较少。全市只有6个县区配备了专职人民调解员，严重制约了人民调解工作的发展。2020年3月9日，太原市委组织部、市编办、市财政局、市司法局、市人社局联合印发了《关于加强新时代司法所建设工作的实施方案》，要求各县（市、区）为每个司法所至少配备2名专职人民调解员，有条件的县（市、区）可为村（社区）配备1名专职人民调解员，同时明确了经费保障标准，为基层开展工作提供了政策支持。与此同时，人民调解信息化建设相对滞后。在信息技术迅猛发展的今天，信息化已成为社会经济发展的大势所趋。对于人民调解工作来说，实现人民调解工作信息化已成为提升矛盾纠纷化解工作针对性的必然选择。我市人民调解工作信息化建设尚处于初级阶段，如何合理选择人民调解工作的评价指标、如何分配权重，并建立评价模型，最终客观、如实、全面地评价人民调解员工作情况，对矛盾纠纷情况进行科学分析，发挥预警预防作用，与相关部门的矛盾纠纷化解平台实现对接，这些都成为人民调解工作信息化研究的当务之急。

二、补短板、强弱项，充分发挥行政调解职能作用

行政调解是法律赋予各级政府和有关部门的工作职责，是政府柔性治理的有效方式，有利于促进政府依法行政，彰显政府服务理念。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确规定，依法有效化解社会矛盾纠纷是法治政府建设主要任务，行政调解是行政机关化解社会矛盾纠纷的重要职能和具体措施之一。

新一轮机构改革赋予了司法行政机关指导行政调解工作的职责使命。鉴于目前缺乏行政调解方面的法律规范，太原市司法局起草了《关于发挥行政机关依法有效化解社会矛盾纠纷职能作用推进法治政府建设的意见》《关于进一步加强行政调解工作的意见》《太原市行政调解办法》，经市政府常务会议审议通过，分别以市委依法治市委员会和市政府办公室文件印发，在全省率先建立起政府负总责、司法行政部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，为实现行政机关预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升的工作目标和构建“三调联动”机制奠定了制度基础。

行政调解工作当前要解决的问题主要有以下几点：一是各县（市、区）和市直各部门对行政机关履行依法有效化解社会矛盾纠纷职能作用的重要性认识不足，对相关文件的工作要求理解不到位，需要进一步提高政治站位，认真学习领会市政府常务会议精神并抓好贯彻落实。二是一些县（市、区）还没有建立起政府负总责、司法行政部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，一些市直部门还没有成立行政调解委员会，由于机构改革，多数执法部门还没有在队（所）上设立行政调解室。行政调解的体制机制、组织机构和人员队伍需要尽快建立。三是一些市直部门负责的行政调解事项还不明确，下一步需要依照上位法律、法规进行梳理，并向社会公示。

三、建组织、强队伍，积极拓展行业性专业性调解领域

行业性专业性调解属于民间调解，包括行业性专业性人民调解、律师调解、商事调解和社会调解机构调解等。当前，我国经济发展进入新常态，改革进入攻坚期和深水区，社会结构深刻变动，利益关系深刻调整，各种矛盾凸显叠加，特别是一些行业、专业领域矛盾纠纷易发多发，这类矛盾纠纷行业特征明显，专业性强，涉及主体多，影响面大，必须及时有效化解。

目前全市有各级各类行业性专业性调解组织64个，主要分布在道路交通、医疗纠纷、婚姻家庭、劳动争议等领域。2019年以来，又新增金融消费、机动车鉴定评估、涉侨涉外、地方金融协会等5个行专调委会。按照司法部、中央综治办、最高人民法院、民政部《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》，我市对人民调解委员会的组成、人民调解员选聘等进行了规范，健全各项工作制度，推动行业、专业领域依法及时化解矛盾纠纷。

行业性、专业性调解工作的不足主要是调解组织涉及面不够广泛。我市在保险、旅游、知识产权、互联网等领域还没有设立调解组织。同时由于现有的调解员业务能力参差不齐，调解规范化程度不高，影响了调解质量和效果。因此，亟须拓展行业性、专业性调解领域，加强调解员队伍建设。要充分发挥工会、妇联、工商联、贸促会、法学会和行业协（商）会的积极作用，参与相关行业专业领域矛盾纠纷化解。进一步加强律师调解工作，力争每个县级行政区域都设立律师调解工作室。大力加强商事调解特别是涉外商事调解工作。

四、搭平台、聚合力，着力完善各类调解的衔接联动

人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解等各类调解工作覆盖领域广、涉及部门多，必须加强衔接，建立优势互补、有机衔接、协调联动的矛盾纠纷多元化解机制，形成工作合力。

（一）加强体制机制建设，进一步健全完善“三调联动”制度体系

近年来，我市坚持和发展“枫桥经验”，以人民调解为基础和依托，积极推动人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制建设，建立了“诉调对接”“检调对接”“公调对接”“访调对接”等多项联动机制，不断增强矛盾纠纷化解能力，使一大批重大、疑难、复杂矛盾纠纷及时就地化解在基层，消除在萌芽状态，有力维护了社会和谐稳定。2020年，在出台了行政调解方面的三个文件、补齐行政调解制度短板之后，太原市中级人民法院和市司法局又联合印发了《关于加强行政调解与司法调解衔接工作的意见》，建立了行政调解司法确认制度。市司法局印发《人民调解与行政调解衔接的意见》，构建形成双向互动、资源共享、优势互补的工作机制。结合已经出台的山西省高级人民法院和省司法厅《关于进一步推进司法诉讼与人民调解衔接工作的意见》以及太原市中院和市司法局《关于人民调解协议司法确认的实施意见》，太原市已基本构建起一个较为完整的人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”制度体系。

（二）打造“一站式”服务平台，确保“三调联动”机制落地落实

习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，这是适应新时代我国社会主要矛盾变化、推动社会治理创新的重要论断；是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势，践行新发展理念作出的重大理论创新，为推动多元化纠纷化解体系建设、促进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向，提供了基本遵循。

太原市非诉讼服务中心是太原市司法局打造的“一站式”矛盾纠纷多元化解中心，是“三调联动”机制的对接服务平台。中心统筹人民调解、行政调解、行政裁决、行政复议、律师调解、公证、仲裁、法律援助等各种非诉讼纠纷化解职能和资源，构建协调联动、信息共享、优势互补的非诉讼纠纷化解综合体系，彰显系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合，自治、法治、德治相得益彰的路径导向，努力实现化解效率最大化。中心自2020年4月试运行以来，通过鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的调解途径化解纠纷，在源头上减少和控制争议纠纷产生、激化和外溢，共办理法院委派调解案件235件，调解结案185件，调解成功36件，取得了良好社会效果。2020年7月31日，太原市万柏林区人民法院法官工作站入驻太原市非诉讼服务中心，实现了立案与调解、调解与速裁的无缝对接，迈出了全市非诉讼解决纠纷、开展诉调对接的实质性、关键性一步，创新发展了司法行政非诉讼纠纷与法院速裁合作服务百姓民生的新举措新方式。

太原市在矛盾纠纷化解工作方面取得了一些成绩，但是与省委创建“三零”单位的要求、兄弟省市的先进做法和人民群众的期待相比还有不小差距。坚持发展“枫桥经验”、推动调解工作创新升级是新时代赋予我们的政治任务。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，通过市级层面“三调联动”制度机制的构建、非诉讼服务中心建设和市直部门行政调解工作的开展，指导推动各县（市、区）建立相应的调解制度机制，建立市、县、乡、村四级非诉讼服务体系，乘势而上、开拓进取，奋力开创调解工作新局面，为平安太原、法治太原建设，以及推进国家治理体系和治理能力现代化做出更大贡献。