第一节 赫德来华时的晚清外交体制
清承明治，在处理对外关系时实行的是宗藩体制，属于宾礼的藩国事务是礼部的职掌范围。和明代不同的是，清代的礼部只负责关于东南邻国及海道来华的南洋、西洋各国的事务，西北、西南的“列藩”以及俄罗斯的事务则归理藩院掌管。在清朝的政务结构中，与周边国家或部落发生冲突或纠葛，是属于“边务”，处理这些事务是总督、巡抚、将军这些封疆大吏的职责。清朝外交一方面坚持礼仪繁缛、自我尊大的宗藩模式，另一方面又通过军机处操纵疆吏就地交涉，弭患于无形，这种复合性，体现了中国古代外交那种迂阔与精明交织的传统。在一个疆域辽阔而又相对与世隔绝的国度里，这套体制很符合封建统治者安邦定国的需要。可是当西方国家挟另一种文明来冲击它时，便生出了无穷的纠葛(1)。
鸦片战争后，西方国家开始向中国派驻公使与领事。赫德就是在此时于1854年受英国外交部派遣来华。面对西方国家的冲击，清政府也开始调整自己的外交体制，设置五口通商大臣来处理中西关系。五口通商大臣由两广总督兼任，这样清政府就可以将中西交涉仍然限定在远离北京的广州。但是由于英、法无法与两广总督沟通，无法实现自己的要求，所以联合发动了第二次鸦片战争，占领广州，从而使广州屏障外交的作用就此完结。有鉴于此前中西交涉在广州等地方办理而难于直接与清政府中央交涉的教训，在第二次鸦片战争中列强很重要的目标就是逼迫清政府将外交机构移到北京，外国使节也须驻扎北京，实现与政府清中央而不是地方当局打交道。公使驻京遂成为当时中外交涉的重中之重。此间，清廷还设计中国外交中心由广州北移江南。1859年1月，上谕授命两江总督为钦差大臣，办理各国事务。这是一个折中方案，清政府打算一方面将外交中心北移到列强势力兴盛的江南，希望西方列强能够接受，另一方面，仍想将外交放在远离北京的地方进行。但各国使节吸取广州交涉的教训，坚决要求外交只能在北京办理。1860年10月，英法联军占领北京。清政府与英、法、美、俄签订《北京条约》，其中要点便是“外国使节长期驻节北京”(2)。
西方国家使节驻京以及列强要求在京交往需要有交涉对象，使清政府不得不考虑设置与西方国家交往的专门机构。1861年1月11日，恭亲王奕訢与军机大臣桂良、文祥联名上奏《通筹夷务全局折》，正式提出在北京设立总理各国事务衙门，得到咸丰帝的批准(3)。总理衙门下设英国股、法国股、俄国股、美国股、海防股、司务厅、清档房、电报处与银库，此外还有总税务司署与同文馆(4)。正是因为总税务司署与总理衙门的这种密切关系，赫德才得以在晚清外交中施展自己的影响。在晚清外交体制中，除了总理衙门，南北洋大臣也是其重要的组成部分。总理衙门虽为全国最高外交洋务机关，但在体制上它与南北洋大臣、各省将军督抚，基本上是平行的，它可以给后者以建议、指示，但不能命令、指挥，而且建议和指示也都要奏报清廷批准(5)。